宅基地使用權(quán)制度：現(xiàn)狀、缺陷與改革
人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情之一，在未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)都將面臨人口不斷增加和人均土地持續(xù)減少的雙重壓力。土地資源是人類生存和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極其重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，當(dāng)下我國(guó)土地資源中的宅基地流轉(zhuǎn)利用的效率低下，流轉(zhuǎn)之中侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象比較普遍，發(fā)達(dá)地區(qū)的城中村和城郊結(jié)合部的宅基地普遍存在的“土地隱性市場(chǎng)”，在法律規(guī)制之外無(wú)序流轉(zhuǎn)。如何合理有效利用宅基地使用權(quán)，建立合乎實(shí)際的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度，是當(dāng)前的一個(gè)理論熱點(diǎn)、實(shí)踐難點(diǎn)問(wèn)題。對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行改革，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
一、宅基地使用權(quán)的性質(zhì)與特征
物權(quán)法第一百五十二條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。”可以看出，宅基地使用權(quán)是在集體土地之上建立的用益物權(quán)，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法在集體所有的土地上所享有的占有、使用，并依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利。其特征如下。
第一，權(quán)利的主體原則上應(yīng)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。宅基地使用權(quán)從設(shè)立之初即為一種帶有鮮明的社會(huì)福利性質(zhì)的權(quán)利，其首要功能定位為“居者有其所”。在宅基地使用權(quán)制度設(shè)立之初，宅基地使用權(quán)實(shí)際上包括兩種：農(nóng)村宅基地使用權(quán)和城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體是農(nóng)村居民，而城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)的主體則是新中國(guó)成立后因歷史原因形成的城鎮(zhèn)私房所有者及經(jīng)批準(zhǔn)在城鎮(zhèn)建房的城鎮(zhèn)居民。隨著1998年土地管理法將城鎮(zhèn)居民宅基地的相關(guān)規(guī)定的取消以及現(xiàn)實(shí)中城鎮(zhèn)居民宅基地使用權(quán)逐漸過(guò)渡為建設(shè)用地使用權(quán)，城鎮(zhèn)居民宅基地使用權(quán)這一概念成為歷史范疇。我國(guó)立法曾經(jīng)一度允許回原籍鄉(xiāng)村落戶的職工、退伍軍人和離、退休干部，以及回家鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞以及城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民在一定條件下可以取得宅基地使用權(quán)，但由于這些規(guī)定曾一度造成農(nóng)村土地管理的失控，于是該規(guī)定被1998年修訂的土地管理法及其實(shí)施條例所刪除。但目前部分地方性法規(guī)或規(guī)章仍保留回家鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞、回原籍鄉(xiāng)村落戶的職工、退伍軍人和離、退休干部可申請(qǐng)宅基地的規(guī)定。另外，對(duì)城鎮(zhèn)居民因繼承在農(nóng)村取得的房屋，是否能依據(jù)房地一體原則取得宅基地使用權(quán)，法律沒(méi)有明文禁止，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為在此種情況下城鎮(zhèn)居民取得宅基地使用權(quán)。但以上情況畢竟是少數(shù)，就物權(quán)法的規(guī)定而言，宅基地使用權(quán)主體原則上應(yīng)為農(nóng)村居民，且為該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。
第二，權(quán)利的客體為農(nóng)村集體土地。在宅基地使用權(quán)法律關(guān)系中，宅基地使用權(quán)是定限物權(quán)、他物權(quán)，與之相對(duì)應(yīng)的是農(nóng)村土地所有權(quán)。宅基地屬于民法中的不動(dòng)產(chǎn)，為集體所有。宅基地使用權(quán)則是在集體土地所有權(quán)上創(chuàng)設(shè)繼受取得之用益物權(quán)。如上所述，隨著1998年土地管理法將城鎮(zhèn)居民宅基地的相關(guān)規(guī)定的取消以及現(xiàn)實(shí)中城鎮(zhèn)居民宅基地使用權(quán)逐漸過(guò)渡為建設(shè)用地使用權(quán)，城鎮(zhèn)居民宅基地使用權(quán)這一概念因“城市的土地，屬于國(guó)家所有”的硬性規(guī)定成為歷史范疇，宅基地使用權(quán)的客體僅指農(nóng)村集體土地。
第三，權(quán)利的權(quán)能應(yīng)當(dāng)包括占有、使用、收益。物權(quán)之權(quán)能一般包括占有、使用、收益和處分，物權(quán)法中明確規(guī)定的宅基地使用權(quán)的權(quán)能包括了占有和使用，而宅基地使用權(quán)是否享有收益這一核心權(quán)能在法律上并不明確，在學(xué)術(shù)界中也存在爭(zhēng)議：一種觀點(diǎn)對(duì)收益作擴(kuò)張解釋認(rèn)為，物權(quán)的收益權(quán)不僅僅是指利用物獲得經(jīng)濟(jì)利益，還應(yīng)包括在生活方面獲得益處，由此，宅基地使用權(quán)具有收益權(quán)能，因?yàn)檗r(nóng)民可以通過(guò)在宅基地上建造房屋及其附屬設(shè)施來(lái)滿足居住的需求，這本身就是一種收益。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，物權(quán)的收益權(quán)能僅僅是指利用物獲得經(jīng)濟(jì)利益，由于宅基地只是用來(lái)建造房屋及附屬設(shè)施，滿足生活居住需求，不能通過(guò)轉(zhuǎn)讓使用權(quán)獲得經(jīng)濟(jì)利益，因此不具有收益權(quán)能。{1}筆者認(rèn)為，我國(guó)目前宅基地的收益功能并未充分發(fā)揮，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)并未真正進(jìn)入市場(chǎng)，其收益權(quán)能并未得到實(shí)質(zhì)的體現(xiàn)。
第四，宅基地用途受法律限制。物權(quán)法第一百五十二條關(guān)于宅基地使用權(quán)人“有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”的規(guī)定，實(shí)際包含兩層意思：一是對(duì)宅基地的用途進(jìn)行嚴(yán)格限制，規(guī)定只能用于建造住宅及其附屬設(shè)施；換言之，法律禁止利用取得的宅基地使用權(quán)建造以營(yíng)利為目的的生產(chǎn)、商業(yè)用房等。法律之所以這樣規(guī)定，是因?yàn)檎厥褂脵?quán)是一種帶有鮮明的社會(huì)福利與社會(huì)保障性質(zhì)的權(quán)利，{2}我國(guó)人地矛盾非常突出，為保證土地的優(yōu)化配置和有效利用，必須嚴(yán)格管制土地用途，保護(hù)耕地，控制建設(shè)用地的數(shù)量。二是宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地的使用應(yīng)依“法”進(jìn)行，此處的“法”，根據(jù)物權(quán)法定主義，應(yīng)當(dāng)僅指法律，即包括憲法、民法通則、合同法、物權(quán)法、土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等。“依法進(jìn)行”主要是指建造住宅及其附屬設(shè)施要受到公法（土地管理）以及私法兩個(gè)方面的限制。公法方面的限制主要有：（1）對(duì)宅基地?cái)?shù)量的限制，即“一戶一宅”原則；（2）對(duì)宅基地面積的限制，即宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；（3）規(guī)劃限制，即建造住宅應(yīng)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，符合保護(hù)文物的要求等；（4）程序方面的限制，即申請(qǐng)宅基地以及建造住宅需要履行一定的行政審批手續(xù)；（5）用途方面的管制、保護(hù)耕地方面的限制，等等。私法方面的限制則主要是基于物權(quán)法及民法通則規(guī)定的行使宅基地使用權(quán)時(shí)應(yīng)遵循相鄰關(guān)系規(guī)則，不得侵犯他人的合法權(quán)益等。
第五，權(quán)利存續(xù)的期限無(wú)明確限制。根據(jù)法律相關(guān)規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、其他集體建設(shè)用地使用權(quán)等都有一定的期限限制。但是，在現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村土地規(guī)范體制下，宅基地基本上也屬于農(nóng)民的“份地”，即只要是某個(gè)村的村民，且有居住需要，那么就可以長(zhǎng)期使用下去；而且在觀念上，農(nóng)民也一直把宅基地作為自己的財(cái)產(chǎn)看待。{3}宅基地使用權(quán)設(shè)立之目的是為農(nóng)民提供其最基本的生存保障的權(quán)利（居住），因此并沒(méi)有規(guī)定明確的期限。但是，這也并不意味著宅基地使用權(quán)可以永久存續(xù)，其作為一種他物權(quán)，若長(zhǎng)久存續(xù)，便會(huì)與所有權(quán)發(fā)生矛盾。
二、宅基地使用權(quán)現(xiàn)實(shí)流轉(zhuǎn)的主要方式
宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要是指不同主體之間的流轉(zhuǎn)，在民間的私下操作下，受讓主體的身份突破了法律規(guī)定的同一集體經(jīng)濟(jì)組織的限定。根據(jù)學(xué)者們近年來(lái)的研究調(diào)查顯示，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的行為已較為普遍，{4}其流轉(zhuǎn)的方式主要包括以下幾種。
轉(zhuǎn)讓（房屋買賣）。
宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓大多體現(xiàn)為買賣，實(shí)踐中一般是住宅同宅基地使用權(quán)一并買賣，單獨(dú)轉(zhuǎn)讓宅基地的并不多見(jiàn)。由于房地一體，房屋的轉(zhuǎn)讓必然涉及宅基地轉(zhuǎn)讓。目前，主要是多余、閑置房屋的買賣。農(nóng)民買賣房屋主要包括兩種情況：一種是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的買賣。這種情況屬于我國(guó)法律不禁止的范圍，是合法行為。另一種則是非同一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員購(gòu)買。按照現(xiàn)行法律，集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，因此，我國(guó)只承認(rèn)國(guó)有土地使用權(quán)的市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓，而集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，只有在國(guó)家征用后才能得到法律的承認(rèn)和保護(hù)。
租賃。
宅基地使用權(quán)的租賃是指宅基地使用權(quán)人將所享有的宅基地使用權(quán)以租賃方式提供給他人使用，由承租人支付租金的法律行為。{5}由于集體成員作為出租人在宅基地使用權(quán)租賃期間屆滿之后仍繼續(xù)享有使用權(quán)，故承租對(duì)象無(wú)需區(qū)分集體組織內(nèi)與組織外。現(xiàn)行法律的規(guī)定不禁止宅基地使用權(quán)的租賃，但要嚴(yán)格遵守用途管制原則，承租人不經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自改變宅基地的用途。隨著人口在當(dāng)下社會(huì)的大規(guī)模流動(dòng)，“居住”是遷移人口最基本的需求，因此宅基地使用權(quán)的租賃也就多見(jiàn)于城鄉(xiāng)結(jié)合部、“城中村”等交通便利、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)較為活躍的區(qū)域。流轉(zhuǎn)的主體多為農(nóng)戶個(gè)體，少部分為集體經(jīng)濟(jì)組織。
抵押。
近幾年來(lái)，部分農(nóng)戶因發(fā)展效益農(nóng)業(yè)、私營(yíng)企業(yè)或個(gè)體經(jīng)濟(jì)而缺少資金，借款無(wú)路，便用自己的房屋和宅基地作為信用擔(dān)保，向金融部門(mén)申請(qǐng)貸款，這種現(xiàn)象已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮。然而根據(jù)物權(quán)法第一百八十四條、擔(dān)保法第三十七條可以知道，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定禁止宅基地使用權(quán)的抵押。但是，擔(dān)保法卻并未禁止農(nóng)民對(duì)其住宅的所有權(quán)進(jìn)行抵押，故當(dāng)其住宅所有權(quán)設(shè)定抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，根據(jù)目前我國(guó)房地產(chǎn)法的“房地產(chǎn)一致”（即土地上的房屋所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，該房屋所占用的土地使用權(quán)也一并發(fā)生轉(zhuǎn)移）的基本原則，宅基地使用權(quán)是否可以作為房屋所有權(quán)抵押的附屬物一并發(fā)生抵押呢？在當(dāng)前法律環(huán)境下顯然不可以，因此農(nóng)村住宅所有權(quán)的抵押亦將不能實(shí)現(xiàn)。
入股。
宅基地使用權(quán)作價(jià)入股，是指由集體經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村自己組建開(kāi)發(fā)公司，該開(kāi)發(fā)公司通過(guò)與集體經(jīng)濟(jì)組織達(dá)成合意，取得宅基地使用權(quán)進(jìn)行開(kāi)發(fā)、建設(shè)，無(wú)需通過(guò)政府。而集體經(jīng)濟(jì)組織成員則以其宅基地使用權(quán)入股，獲得其“股份”對(duì)應(yīng)比例的宅基地面積的住宅面積以及依原房屋的用途獲取相應(yīng)的商業(yè)面積。這種流轉(zhuǎn)方式是深圳市田廈村進(jìn)行城中村改造過(guò)程中探索出的一種創(chuàng)新模式，該模式打破了傳統(tǒng)的對(duì)失地農(nóng)民一次性完成全部拆遷補(bǔ)償?shù)淖龇ǎ讋?chuàng)了集體經(jīng)濟(jì)組織成員以宅基地使用權(quán)入股改造城中村并參與項(xiàng)目利潤(rùn)分配的方式，實(shí)現(xiàn)了城市化建設(shè)與農(nóng)民利益保障的雙贏，將公眾參與舊改納入了一條全新的軌道，并建立了一種合理的土地收益分配新機(jī)制。{6}
繼承。
繼承法規(guī)定公民的合法財(cái)產(chǎn)可被繼承，因此宅基地上的房屋理應(yīng)可繼承，根據(jù)“房地產(chǎn)一致”的原則，繼承人因此可繼續(xù)享有房屋所占用的宅基地使用權(quán)。我國(guó)宅基地多為祖遺地產(chǎn)，即便是合作社運(yùn)動(dòng)中也僅僅是將其所有權(quán)收歸集體，農(nóng)民依然享有無(wú)限制的宅基地使用權(quán)，因此，允許宅基地使用權(quán)的繼承符合我國(guó)的國(guó)情和習(xí)慣。{7}
三、宅基地使用權(quán)制度的缺陷及其現(xiàn)實(shí)困境
目前我國(guó)尚未制定調(diào)整宅基地流轉(zhuǎn)的專項(xiàng)法規(guī)，有關(guān)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度散見(jiàn)于物權(quán)法、民法通則、土地管理法等法律法規(guī)及相關(guān)政策中，缺乏統(tǒng)一性。立法數(shù)量少且效力層次低，在實(shí)踐中大部分僅僅靠各級(jí)政府以及相關(guān)部門(mén)的政策性文件來(lái)予以調(diào)整，缺乏系統(tǒng)性。現(xiàn)有法律對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)條件、范圍、期限、收益分配及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等方面，均未明確規(guī)定，這制約了權(quán)利雙方的權(quán)利確認(rèn)，潛在的房產(chǎn)和宅基地使用權(quán)私下、變相的轉(zhuǎn)讓、交易大量存在，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)秩序混亂。主要表現(xiàn)在以下方面。
第一，現(xiàn)有法律法規(guī)既不完善，而且相互之間存在矛盾沖突，導(dǎo)致社會(huì)對(duì)司法公正的爭(zhēng)議。而現(xiàn)有宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)定之間還存在著以下幾種沖突：1. 禁止宅基地使用權(quán)超出本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍轉(zhuǎn)移與未限制宅基地上的房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓范圍間的沖突。2.農(nóng)民房屋抵押制度與宅基地抵押制度間的矛盾。3.地隨房走與一戶一宅使用制度間的矛盾。法律規(guī)定間的矛盾導(dǎo)致宅基地使用權(quán)交易雙方的權(quán)利均無(wú)法得到保護(hù)，而認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一已經(jīng)影響了法律的權(quán)威性。
第二，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)被限制，隱形交易引發(fā)的產(chǎn)權(quán)糾紛多。發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地和房屋流轉(zhuǎn)已經(jīng)十分普遍，但我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地包括宅基地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)面臨體制性制約。土地管理法對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作了限制性規(guī)定。但是，出于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)、農(nóng)民與城市居民互補(bǔ)的需求以及農(nóng)村自然景觀及生態(tài)吸引力，宅基地以買賣、出租、抵押等形式流轉(zhuǎn)已廣泛存在，形成了以自發(fā)流轉(zhuǎn)為特征的宅基地隱性市場(chǎng)。宅基地的隱形交易給土地權(quán)屬管理造成了很大的障礙，加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，增加了法院的工作壓力，繼而影響了農(nóng)村的安定。
第三，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善，規(guī)劃滯后、行政監(jiān)管不力，政策性問(wèn)題突出。由于我國(guó)不完全的市場(chǎng)機(jī)制，傳統(tǒng)的計(jì)劃手段仍舊在宅基地流轉(zhuǎn)中起主導(dǎo)作用，流轉(zhuǎn)機(jī)制的建設(shè)落后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃是嚴(yán)格控制宅基地標(biāo)準(zhǔn)、合理劃定功能區(qū)的前提，是管理宅基地的基礎(chǔ)。但部分省區(qū)市宅基地只有1︰10000的數(shù)字規(guī)劃，沒(méi)有落實(shí)到具體的點(diǎn)和面上，缺乏城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、村莊布局規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃。{8}此外，宅基地價(jià)格評(píng)估機(jī)制不健全、登記制度不完善，制約了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；專業(yè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)與產(chǎn)權(quán)交易中心交易的缺乏，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不夠完善，政府對(duì)交易行為的有效監(jiān)管也相對(duì)薄弱，都使得宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)難以真正規(guī)范運(yùn)作。
“隱性土地市場(chǎng)”大量存在，它脫離法律運(yùn)行的現(xiàn)狀，對(duì)宅基地使用權(quán)的改革迫在眉睫。針對(duì)當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)制度與實(shí)踐脫節(jié)導(dǎo)致的問(wèn)題，地方政府對(duì)宅基地制度進(jìn)行的探索改革實(shí)踐從未停止過(guò)，較具代表性的有浙江與廣東兩地的改革模式。
浙江義務(wù)和溫州模式。
“義烏模式”的主要內(nèi)容是：城區(qū)型農(nóng)村的宅基地，只要取得產(chǎn)權(quán)證就可以任何方式流轉(zhuǎn)，對(duì)流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)對(duì)象等亦不加任何限制；城郊型農(nóng)村的宅基地，中央[1997]11號(hào)文件下發(fā)后權(quán)屬合法并依法取得產(chǎn)權(quán)證未建過(guò)房子的都可以流轉(zhuǎn)，建過(guò)房子的只允許經(jīng)登記的宅基地流轉(zhuǎn)；純農(nóng)村的宅基地只能以抵押方式流轉(zhuǎn)。一旦實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按規(guī)定繼續(xù)給農(nóng)民以基本居住權(quán)。流轉(zhuǎn)的具體流程仍應(yīng)將流轉(zhuǎn)的集體土地先依法征為國(guó)有土地，再按國(guó)有土地出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租的程序和方法辦理有關(guān)手續(xù)。“溫州模式”的主要內(nèi)容是：城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房屋的，其宅基地一律先由市、縣政府統(tǒng)一征為國(guó)有，再參照國(guó)有劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法辦理出讓手續(xù)。城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房屋的，若轉(zhuǎn)讓雙方均屬同一個(gè)縣（市、區(qū)）戶籍下的農(nóng)業(yè)戶口，且受讓方在該縣（市、區(qū)）原有的宅基地已全部由當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織收回或轉(zhuǎn)讓的，可在保留集體所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，辦理宅基地轉(zhuǎn)讓手續(xù)；若轉(zhuǎn)讓雙方不符合前述條件的，則其宅基地仍需一律先由市、縣政府統(tǒng)一征為國(guó)有，再參照國(guó)有劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法辦理出讓手續(xù)。且轉(zhuǎn)讓方轉(zhuǎn)讓后不得再在村集體組織申請(qǐng)宅基地建房。{9} “義烏模式”、“溫州模式”是在上世紀(jì)90年代末實(shí)施的改革，其宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓實(shí)質(zhì)上都必須先將集體土地先征為國(guó)有土地，再按國(guó)有土地相關(guān)規(guī)定辦理土地流轉(zhuǎn)。是在我國(guó)“集體建設(shè)用地必須轉(zhuǎn)為國(guó)有以后才能進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)”的政策下，對(duì)城郊結(jié)合部地區(qū)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題的解決具有積極意義，對(duì)現(xiàn)行宅基地流轉(zhuǎn)法律有所突破。但是這兩種模式并沒(méi)有解決遠(yuǎn)郊農(nóng)民的宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，對(duì)遠(yuǎn)郊農(nóng)民存在明顯的不公平，同時(shí)也沒(méi)有根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，真正建立起宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。
廣東模式。
2005年10月，廣東省以政府令的形式發(fā)布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，該辦法第3條規(guī)定，村民住宅用地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)。但如果因轉(zhuǎn)讓、出租和抵押地上建筑物、其他附著物而導(dǎo)致住宅用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租和抵押的除外。村民出賣和出租住房后，不得再申請(qǐng)新的宅基地。可見(jiàn)，廣東模式對(duì)現(xiàn)行法律的突破最為徹底，在政策層面允許了宅基地的流轉(zhuǎn)，僅需滿足房地一體原則即可。在流轉(zhuǎn)方式上，通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的建設(shè)用地使用權(quán)不得用于商品房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)；而集體土地流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理，其中50%以上用于集體成員的社會(huì)保障。同時(shí)，流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題也較多，包括與土地規(guī)劃的沖突，政策多是為了使過(guò)去的私下交易變?yōu)楹戏ǎ谛麻_(kāi)發(fā)土地中流轉(zhuǎn)非常少，另外，珠三角地區(qū)由于土地增值潛力大，農(nóng)民更愿意長(zhǎng)期出租而不出讓。 {10}廣東的改革對(duì)突破法律限制的意義重大。廣東之所以能走在土地改革前列，與其在工業(yè)化與城市化進(jìn)程中率先遭遇的尷尬狀況密切相關(guān)，“一戶多宅”問(wèn)題嚴(yán)重，土地供應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要瓶頸。而同時(shí)宅基地隱性交易最為混亂，在法律之外自行運(yùn)行。農(nóng)地入市改革如果實(shí)施，城中村、城郊村的農(nóng)民將由此大大受益。而宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值不高的地方，目前可能不會(huì)帶來(lái)多大的改變。問(wèn)題是，在制度變遷之中，如何更好地實(shí)現(xiàn)公平正義，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益？如果給了市場(chǎng)化出路卻不堵住由行政權(quán)力把持的源頭，這次變革是否會(huì)變成資本和農(nóng)村各種權(quán)力相互勾結(jié)進(jìn)行“圈地運(yùn)動(dòng)”的一場(chǎng)盛宴？
四、完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建議
基于我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在的弊端以及各地實(shí)踐中存在的問(wèn)題，筆者對(duì)完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度提出如下幾點(diǎn)建議。
加大立法力度，明確宅基地使用權(quán)的物權(quán)性及可流轉(zhuǎn)性。
完善宅基地管理的立法主要分兩方面：一是完善宅基地使用權(quán)的立法體系。當(dāng)前宅基地立法滯后、法律效力低、法律政策間矛盾多，只有從多個(gè)角度、全方位地規(guī)定宅基地使用權(quán)，形成相關(guān)體系，才能使宅基地使用權(quán)有法可依。譬如立法機(jī)關(guān)可以制定一部專門(mén)的宅基地使用權(quán)法，其中詳細(xì)規(guī)定宅基地使用權(quán)的概念、內(nèi)容、取得方式、行使限制、流轉(zhuǎn)、消滅、法律責(zé)任及其他法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定的條款；又或者在總結(jié)各地改革立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上由國(guó)務(wù)院先行制定和出臺(tái)宅基地管理?xiàng)l例，明確宅基地產(chǎn)權(quán)、宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配及宅基地登記管理等制度。完整的宅基地使用權(quán)法律體系的構(gòu)建是完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的前提。二是應(yīng)當(dāng)明確界定宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)，包括生存保障性、物權(quán)性和可轉(zhuǎn)讓性。
規(guī)范宅基地規(guī)劃管理。
第一，加強(qiáng)宅基地規(guī)劃管理。我國(guó)應(yīng)根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的客觀需要，科學(xué)預(yù)測(cè)農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量和用地規(guī)模；結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，安排專項(xiàng)資金編制村莊土地利用規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃及開(kāi)展村莊治理試點(diǎn)，從嚴(yán)控制村莊建設(shè)用地及宅基地用地規(guī)模和布局；通過(guò)充分發(fā)揮村莊規(guī)劃的控制和引導(dǎo)作用，因地制宜，分類指導(dǎo)，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，從而有計(jì)劃、有步驟、有特色地改善農(nóng)村生活和村容村貌。{11}第二，改革宅基地審批制度。改革和完善宅基地審批制度，各縣在申請(qǐng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用時(shí)應(yīng)根據(jù)宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)一次性申請(qǐng)辦理，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村“一戶一宅”政策，加強(qiáng)對(duì)新增宅基地的行政審批。而對(duì)存量宅基地的原址翻建改建，則應(yīng)取消審批，只要符合土地利用總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃即可。第三，完善宅基地登記制度。從立法上，土地管理法對(duì)宅基地使用權(quán)登記制度的規(guī)定不明確，應(yīng)當(dāng)明確宅基地使用權(quán)的取得必須經(jīng)登記生效，登記應(yīng)當(dāng)是物權(quán)變動(dòng)的要件；在實(shí)際工作中則應(yīng)盡快加強(qiáng)對(duì)宅基地的登記工作，明晰宅基地使用權(quán)的主體，依法確定權(quán)屬范圍，以保障交易的安全性，做好流轉(zhuǎn)的管理；同時(shí)應(yīng)建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)登記制度，改變目前房地多頭登記、管理混亂的局面，在流轉(zhuǎn)中還要加強(qiáng)宅基地的變更登記工作。
建立規(guī)范有序的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系。
首先，應(yīng)當(dāng)從立法和政策上承認(rèn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性，并明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式。但是可以預(yù)見(jiàn)，宅基地流轉(zhuǎn)將加大對(duì)耕地保護(hù)的壓力，因此流轉(zhuǎn)必須考慮土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)行嚴(yán)格控制；加大對(duì)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收監(jiān)管，規(guī)范并開(kāi)征不動(dòng)產(chǎn)流轉(zhuǎn)稅，促進(jìn)宅基地在保護(hù)耕地的前提下，按規(guī)劃、有計(jì)劃合理流轉(zhuǎn)。同時(shí)為防止濫用宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)牟取不法利益，應(yīng)對(duì)流轉(zhuǎn)做必要的限制：堅(jiān)持“一戶一宅”的原則，禁止已經(jīng)轉(zhuǎn)讓了宅基地使用權(quán)的農(nóng)民再申請(qǐng)新的宅基地；堅(jiān)持用途管制原則，禁止受讓人擅自改變宅基地的用途，謹(jǐn)防利用宅基地進(jìn)行包括房地產(chǎn)村開(kāi)發(fā)在內(nèi)的商業(yè)投機(jī)活動(dòng)；在擴(kuò)大受讓人的范圍、允許城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買住宅的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買住宅面積的最高限額，并開(kāi)征房產(chǎn)稅、土地保有稅等，調(diào)節(jié)農(nóng)村土地資源的合理分配，避免土地資源的浪費(fèi)，提高土地資源的利用效率。其次，宅基地流轉(zhuǎn)作為微觀經(jīng)濟(jì)行為，市場(chǎng)調(diào)節(jié)是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的主要方式。因此必須建立宅基地市場(chǎng)，以協(xié)調(diào)大量潛在宅基地的供需，完善社會(huì)主義市場(chǎng)體系。同時(shí)應(yīng)形成合理的價(jià)格體系，使價(jià)格在宅基地的有效配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。合理的價(jià)格體系應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)宅基地區(qū)位及環(huán)境質(zhì)量的差異性。再次，應(yīng)建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配涉及政府、集體土地所有者、使用者三者的利益關(guān)系，必須正確處理。宅基地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)中的流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸集體土地所有者，再次流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)歸宅基地使用權(quán)人，國(guó)家以不動(dòng)產(chǎn)稅、土地保有稅及土地流轉(zhuǎn)稅等稅收形式分享收益。
對(duì)失地農(nóng)民提供必要保障。
宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化必然要涉及少數(shù)沒(méi)有生活來(lái)源的失地農(nóng)民的住房保障問(wèn)題。筆者建議規(guī)定集體所有的宅基地分配資金之中預(yù)留一部分，專門(mén)用來(lái)對(duì)極少數(shù)失地集體成員的基本住房以及生活保障。這里的保障應(yīng)該是較低的保障，不能因?yàn)榧w的保障而使農(nóng)民故意占集體經(jīng)濟(jì)的便宜，侵害集體的利益。集體資金分配權(quán)應(yīng)交由村民大會(huì)決定，產(chǎn)生的集體增值收益應(yīng)該盡可能先確保低收入農(nóng)民生活保障，再用于集體福利方面。只有村民大會(huì)的決定才能合乎大多數(shù)人的利益，并且真正保障到那些需要保障的村民。失地農(nóng)民的必要保障應(yīng)根據(jù)各個(gè)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度而制定，對(duì)于土地價(jià)值不高的落后地區(qū)，國(guó)家和各省可以根據(jù)實(shí)際情況，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移或者其他措施加強(qiáng)農(nóng)村住宅保障體系建設(shè)，也可以仿效城市的經(jīng)濟(jì)適用房制度、廉租房制度，在培育農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的同時(shí)有步驟地建立農(nóng)村住宅保障體系。資金來(lái)源可以以宅基地分配收益為主。
五、結(jié)語(yǔ)
宅基地使用權(quán)是我國(guó)特有的一種用益物權(quán)形式，其在本質(zhì)上仍然是物權(quán)的一種，但其在現(xiàn)行制度下卻不具有實(shí)質(zhì)的收益、處分權(quán)能。此外，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度存在種種弊端與缺陷，急需完善。浙江、廣東對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革探索盡管具有一定積極意義和現(xiàn)實(shí)效果，但仍存在著局限性，現(xiàn)實(shí)存在的和潛在的流轉(zhuǎn)問(wèn)題并沒(méi)有得到根本的解決。對(duì)此，筆者從立法、規(guī)劃、市場(chǎng)、保障等四個(gè)方面對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革提出建議，以期對(duì)我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善有所裨益。
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