張千帆:“海上皇宮”為什么“違章”
圍繞深圳“海上皇宮”的“拆違”拉鋸戰歷經數個回合，相持五年仍“巍然屹立”在南澳東山灣海域。近日，龍崗區農林漁業局對這座投資近億元、占地數千平方米的海上建筑物展開第二次強拆，再次將“拆違”這個話題帶回人們的視線。其實“拆違”在中國是一個極其普遍的現象，當年唐福珍就是因為當地強拆其“違章建筑”自焚而死。深圳“海上皇宮”只不過是最豪華、投資最大、拆除起來更令人觸目驚心的“違章建筑”而已。不論“合法”還是“違章”，也不論是公有還是私有財產，沒有人能否認“海上皇宮”是價值億元的巨額資產，強拆后將變成一堆污染海上環境的廢銅爛鐵。從巨額資產變成廢銅爛鐵乃至潛在的污染源，這種資源的巨大浪費伴隨著中國各地此起彼伏的“拆違”。然而，這些卻絲毫沒有削減有關部門的“拆違”熱情；似乎一旦打上“違章建筑”的標記，就可以不記后果、理直氣壯地“依法”強拆。
所謂“違章建筑”，是指在未取得土地使用權的地塊上搭建或用途不符合規劃、未經批準的建筑。任何國家都有城鄉規劃，公民只能在規劃指定的用途范圍內行使自己對土地的使用權；不符合規劃的建筑根本不應該開建，建成了也應被拆除。問題在于，為什么規劃？和立法一樣，規劃不是政府隨意限制人民活動自由的一種權力，而是為了實現公共利益最大化而采取的必要措施。如果把豬圈建在市中心、把耕地澆上鋼筋水泥或在泄洪道蓋起高樓大廈，當然就破壞了人們的日常生活、經濟生產甚至基本安全。因此，現代文明生活離不開規劃，但是并非所有的規劃都是正當的，正當的規劃必須最大程度地保護和促進特定社會的公共利益。如果規劃方案中的用途限制沒有促進公共利益，而只是限制了私人經濟活動自由，那么這種規劃本身就不正當地剝奪了人民充分利用和享受自己財產的基本權利。換言之，只要人民對財產權和經濟活動自由的合理行使并沒有實質性地損害他人和社會利益，那么這種自由就不應該受到政府規劃的任意限制；否則，違法的恰恰是把公民合理搭建的建筑定性為“違章”的任意規劃。
如何保證政府規劃符合公共利益、防止規劃過于嚴格或任意？就和征地拆遷一樣，規劃的公共利益也只有通過有效的公民參與才能得到保證。在法治發達國家，政府規劃的制定和變更都需要廣泛征求民意；得不到多數民意支持的規劃方案自然無疾而終，否則決策者在下次選舉中的選票就會因而一意孤行而付諸東流。事實上，許多市鎮的規劃正是由地方議會通過的；周期性選舉保證了規劃方案符合地方多數民意，而多數民意最準確地體現了地方公共利益。反觀中國，當前最大的問題就是公共決策的公民參與嚴重不足，無法保證規劃和征地等重大決策真正符合公共利益，因而無法防止政府規劃的任意性。在缺乏公民參與的情況下，規劃的正當性與合理性得不到保證，“違章建筑”究竟違反了什么、是否應該拆除也往往成為見仁見智的問題。
事實上，關于“拆違”的補償問題在房屋征收與補償條例的征求意見過程中即已產生爭議。雖然條例明確規定對違章建筑“不予補償”，但是在現實執行過程中卻很少分文不補；譬如唐福珍之所以自焚并非因為她的“違章建筑”沒有得到任何補償，而是雙方就補償標準達不成協議。這種妥協也變相說明政府界定“違章建筑”的權限過寬，很難避免任意性，因而不補償原則因當事人抗爭而不得不在“拆違”執行過程中打折扣。
即便規劃本身是合理的，違章建筑應該拆除，政府在執行過程中也可能出現偏差。一個經常發生的現象就是政府明明發現違章建筑正在興建，卻沒有及時制止；等到木已成舟，再來罰款甚至強拆，必然造成人力、財力和物質資源的浪費以及環境污染的隱患。如此“拆違”往往是兩敗俱傷，其所維護的公共利益未必足以抵償由此帶來的資源浪費。
如果“違章建筑”并沒有侵害安全等迫切的公共利益（譬如占據了泄洪道），更合理的做法很可能不是一拆了之，而是采取資源浪費最小的處理方式。對于深圳“海上皇宮”，就曾有人建議就地利用、對外開放，將這座私人豪華娛樂場所轉變為公共旅游設施（見周明華：“強拆‘海上皇宮’不如就地利用”，《羊城晚報》2010年1月18日）。如果“海上皇宮”占據了航道，可以將其轉移到不妨礙安全航行的地點；在此前提下，哪怕將其充公也比強拆更合理。既如此，當地政府又何必“依法”堅持此等損人而不利任何人的措施？
因此，深圳“海上皇宮”為什么違章？違什么“章”？這個“章”本身是否合法或符合地方公共利益？即便符合，是否存在資源浪費更小的變通措施？所有這些問題都不是一個“拆”字就能解決的。更重要的是，鑒于各地“違章建筑”認定的任意性和破壞性，現在是全面反思中國城鄉規劃和建構公民參與制度的時候了。
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