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童之偉＊

 

【按語：本文以《信訪體制在中國憲法框架中的合理定位》為題發(fā)表在2011年《現(xiàn)代法學(xué)》第1期。讀者若欲援引，請(qǐng)以《現(xiàn)代法學(xué)》第1期為準(zhǔn)。】

 

【內(nèi)容摘要】在我國憲法框架下，信訪屬于輔助政制的范疇，在歷史上它是我國核心政制效能嚴(yán)重不足時(shí)應(yīng)運(yùn)而生的代償性體制。因復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)原因，信訪體制一度在我國憲法框架中居于主導(dǎo)地位，后隨著核心政制效能的逐漸恢復(fù)，其正義推進(jìn)功能有所收縮。當(dāng)信訪體制發(fā)揮對(duì)核心政制的補(bǔ)充效用時(shí)，兩者會(huì)相得益彰，若處置不當(dāng)則難免造成兩者間發(fā)生零和博弈。過度強(qiáng)調(diào)信訪體制的作用，試圖讓它承擔(dān)明顯屬于核心政制的功能，從中長(zhǎng)期的觀點(diǎn)看可能失大于得。我國憲法框架現(xiàn)在和未來的走向，應(yīng)該是核心政制和輔助政制依憲法精神和法治原則各自回歸其本位。從根本上說，消解信訪困擾的根本出路，在于通過改革提升核心政制的正義推進(jìn)效能。有必要改革現(xiàn)行信訪處置機(jī)制，改革的方向應(yīng)該是消除信訪體制運(yùn)行造成核心政制地位、權(quán)威和效能減損的現(xiàn)象和傾向。

【關(guān)鍵詞】信訪體制  核心政制  憲法框架  憲法  法治  改革

 

    信訪體制指公民信訪（包括上訪）及公共機(jī)構(gòu)受訪并做出相應(yīng)處置的一套程式化的安排，它在當(dāng)今我國的社會(huì)生活中具有特殊的重要性。但正如有學(xué)者指出的，“信訪的特殊重要性與對(duì)它的學(xué)術(shù)研究是很不相稱的。”[1]在建設(shè)法治國家的背景下，盡管最新統(tǒng)計(jì)顯示，至2009年止,信訪總量連續(xù)5年有所下降,[2]但如何恰當(dāng)?shù)乜创�過去和現(xiàn)在的信訪及其相關(guān)受訪活動(dòng)，如何在憲法精神和法治原則下合理處置信訪體制與核心政制的關(guān)系，怎樣消解或緩解信訪困擾，信訪處置機(jī)制該怎樣改革等等，仍然是我國社會(huì)應(yīng)該形成基本共識(shí)的重要問題。要回答好這些問題，我們必須對(duì)信訪在中國憲法框架中相對(duì)于核心政制的位置，做出合理的定位。本文試以學(xué)術(shù)界迄今為止已經(jīng)產(chǎn)生的相關(guān)研究成果為基礎(chǔ)，對(duì)這個(gè)問題做些探討。本文的展開，是以將我國憲法框架所容納的全部政治法律制度相對(duì)區(qū)分為核心政制與它的輔助政治兩個(gè)部分為學(xué)理基礎(chǔ)的。

 

    要對(duì)信訪體制在我國憲法框架中的確切位置做合理、準(zhǔn)確的把握，是一件十分困難的事情，因?yàn)椋�我國的憲法框架是�?dòng)態(tài)的，且基于憲法和法律文本的體系與實(shí)際的情形也不盡相同。不過，從方法上看，我們還是應(yīng)該先把握住我國的憲法框架，確定信訪體制本來應(yīng)該立處的位置，然后再以此為參照點(diǎn)對(duì)信訪體制在現(xiàn)階段的實(shí)際位置和未來應(yīng)然的發(fā)展方向做出評(píng)估。

從結(jié)構(gòu)、功能等要素著眼，我們不妨將我國憲法框架下的政治法律制度相對(duì)區(qū)分為核心政制和輔助政制兩個(gè)部分。其中，核心政制指的是以人民代表大會(huì)制度為根本的那部分政治法律制度。在我國，核心政制包括憲法確認(rèn)的掌握和運(yùn)用公民基本權(quán)利、國家權(quán)力（在我國憲法中具體表現(xiàn)為職權(quán)和權(quán)限）的各項(xiàng)原則，憲法保障的公民基本權(quán)利，憲法設(shè)立的國家機(jī)構(gòu)及其組織、職權(quán)與工作程序等等。與公民生活息息相關(guān)的各項(xiàng)憲法原則、基本權(quán)利保障體系、人大體制、行政體制和司法體制，都是我國核心政制的基本組成部分。本文所說的輔助政制，是相對(duì)于核心政制而言的，指的是那些總體上說來處憲法框架中，但相對(duì)而言處于人民代表大會(huì)制度之外的那部分政治制度，其基本特征是：要么憲法原則上確認(rèn)了該項(xiàng)制度，如憲法序言確認(rèn)“將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”的“多黨合作和政治協(xié)商制度”，但憲法和法律都沒有直接確認(rèn)有關(guān)行為主體享有權(quán)利或賦予有關(guān)行為主體以權(quán)力（表現(xiàn)為職權(quán)、權(quán)限）；要么公民基于某項(xiàng)基本權(quán)利和國家基于相應(yīng)的職責(zé)經(jīng)過長(zhǎng)期互動(dòng)已經(jīng)形成了某種制度性安排，但憲法和嚴(yán)格意義上的法律并沒有直接予以記載和確認(rèn)，如信訪體制，這種體制的憲法淵源是我國憲法第41條。我國有多種輔助政制，其中地位最高的是政治協(xié)商制度，信訪體制的地位或許僅次于政治協(xié)商制度，因而它也是我國輔助政制的一個(gè)重要組成部分。

    核心政制與輔助政制的共性，在于兩者都處在一國的憲法框架之中，而兩者的差別，則主要表現(xiàn)在以下方面：（1）核心政制有完備、直接的憲法和法律依據(jù)，輔助政制只有不直接、不完備或不具體的憲法或法律依據(jù)；（2）核心政制有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利或權(quán)力為其相應(yīng)行為主體的活動(dòng)內(nèi)容，而對(duì)于輔助體制，憲法和法律都尚未確認(rèn)其行為主體享有任何權(quán)利或執(zhí)掌任何權(quán)力。所以，核心政制與輔助政制的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，并非看它們是否與法無涉，而是要從其法律根據(jù)是否充分、其活動(dòng)是否具備憲定或法定的權(quán)利或權(quán)力等標(biāo)準(zhǔn)來判斷。

    誠然，我國的輔助政制，不論是政治協(xié)商制度還是信訪體制，都是有些不同位階的法規(guī)范性文件做依據(jù)的,但這些依據(jù)尚不足以使它們具有核心政制的性質(zhì)。關(guān)于政制協(xié)商制度，我國憲法在其序言中確認(rèn)：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展。”據(jù)此我們可以說，多黨合作和政治協(xié)商制度是憲法規(guī)定的政治制度，但由于憲法、法律既沒有賦予各級(jí)政治協(xié)商會(huì)議以國家機(jī)關(guān)的地位，也未授予政治協(xié)商會(huì)議執(zhí)掌和行使任何國家權(quán)力、享有任何權(quán)利，所以，政制協(xié)商制度不屬于我國核心政制的范圍，只是其輔助政制的重要組成部分。至于信訪體制，憲法根本沒有提及“信訪”二字，人們只能從《憲法》第41條的有關(guān)規(guī)定中概括和引申出“信訪”的含義。《憲法》第41條規(guī)定：“公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。”我們由此可以看出，從公民方面看，憲法的相關(guān)規(guī)定并沒有直接肯定和規(guī)范信訪或上訪活動(dòng)，因而至多只是暗含公民有通過信訪或上訪的方式行使相關(guān)基本權(quán)利的空間。從國家的角度看，憲法的相關(guān)規(guī)定也沒有直接肯定信訪行為，且憲法、法律都沒有直接對(duì)受訪的組織與活動(dòng)加以確認(rèn)和規(guī)范，當(dāng)然也就無所謂憲法和法律授予信訪機(jī)構(gòu)以職權(quán)的問題。在這些方面，現(xiàn)行憲法是如此處置的，1954年憲法、1975年憲法和1978年憲法及依據(jù)它們制定的法律也都是如此處置的。

    當(dāng)然，早已有用于規(guī)范公民信訪和相關(guān)國家機(jī)關(guān)受訪活動(dòng)的行政法規(guī)，即國務(wù)院制定的《信訪條例》，還有不少省、自治區(qū)和直轄市頒布的地方性法規(guī)，但這些規(guī)范性文件畢竟只是法律的下位規(guī)范，不是憲法確認(rèn)的嚴(yán)格意義上的法律，因而它們的存在只能表明公民信訪和公共機(jī)關(guān)處置受訪的活動(dòng)有一些較低位階的法規(guī)范性文件做支撐，不能證明它是我國核心政制的組成部分。

    根據(jù)上述情況和現(xiàn)行《憲法》第5條確立的“實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的原則，我們對(duì)信訪體制可獲得如下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：

1.在我國憲法框架中，相對(duì)于核心政制而言，信訪體制只能算作我國核心政制之輔助政制的一部分。因此，核心政制與輔助政制間應(yīng)該主輔分明，信訪體制的存在和發(fā)展應(yīng)該服從、服務(wù)于核心政制存在和發(fā)展的需要。

2.在我國憲法框架中，從功能上看，信訪體制只能補(bǔ)核心政制之遺缺，或作為核心政制運(yùn)行的潤(rùn)滑劑發(fā)揮效用，不能與之分庭抗禮。在通常情況下, 信訪體制不宜取代或部分取代核心政制發(fā)揮正義推進(jìn)功能，更不可以妨礙核心政制正常發(fā)揮制度效用。

3.信訪體制既然是外在于核心政制的東西，它在我國整個(gè)的憲法框架中的實(shí)際效用如何，當(dāng)取決于它本身的狀態(tài)及其與核心政制的協(xié)調(diào)配合情況。如果信訪體制與核心政制配合得宜，在制度上自然會(huì)相得益彰。但是，若兩者協(xié)調(diào)配合不當(dāng)，致使信訪體制與核心政制相抵觸，從而造成了信訪體制在不同程度上損害核心政制及其所體現(xiàn)的正義價(jià)值的情形，那就不正常了。如果出現(xiàn)信訪體制與核心政制抵牾的情況，應(yīng)該根據(jù)充分發(fā)揮核心政制效用的需要調(diào)整信訪體制。

4.信訪是公民享有和運(yùn)用《憲法》第41條規(guī)定的基本權(quán)利的一種形式或行為方式，其本身并不是一種基本權(quán)利，也不是某種基本權(quán)利的具體構(gòu)成分子。有學(xué)者主張將《憲法》第41條賦予公民的權(quán)利概括為或從中推定出“信訪權(quán)”，[3]但此說缺乏憲法依據(jù)，也沒有法律依據(jù)。即使從學(xué)理上看，也尚未見有學(xué)者提出和證明信訪是某種基本權(quán)利的具體存在形式。將信訪稱為“權(quán)利”的做法有不適當(dāng)?shù)厝藶榘胃咝旁L和受訪行為的法律地位之嫌。

5.在某些發(fā)展階段，旺盛的信訪的需求以及信訪體制在憲法框架中居于顯要位置，這類狀況的存在只是表明，此時(shí)核心政制在很大程度上還沒能建設(shè)到位，還不能承擔(dān)起本應(yīng)由其承擔(dān)的正義推進(jìn)功能。核心政制建設(shè)不到位的具體表現(xiàn)，通常是憲法實(shí)施不充分、公民基本權(quán)利保障狀況不理想、民主形式不豐富、法制不夠健全等等。

 

    我們說核心政制與信訪體制應(yīng)是主輔關(guān)系，那是參照憲法和法律的規(guī)定和精神作出的判斷。但是，由于復(fù)雜的社會(huì)政治原因，我國歷史上真實(shí)的情況并不總是這樣。事實(shí)上，“文革”十年動(dòng)亂結(jié)束后，一段時(shí)期內(nèi)社會(huì)甚至出現(xiàn)過核心政制中的某些制度與信訪體制主從易位的情形或狀態(tài)。這一情況值得重視和反思。應(yīng)該說，如果這種情況出現(xiàn)在新政權(quán)建立初期，那很正常，[4] 出現(xiàn)在行政區(qū)建立20年之后，它反映出的弊端就很嚴(yán)重了。不過，更重要的是，面對(duì)這種情況，人們應(yīng)清楚，這不是正常的正義推進(jìn)狀態(tài)，在正常狀態(tài)下，一個(gè)國家靠核心政制就應(yīng)該能基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，輔助政制發(fā)揮正義推進(jìn)效能不過是從旁加以襄助或錦上添花而已。

    基于中國特殊的歷史條件，信訪體制早在上世紀(jì)50年代初就出現(xiàn)了，幾乎與新中國與生俱來。據(jù)考證，信訪體制萌芽于1950年成立的中共中央辦公廳秘書室,該室的主要職能是負(fù)責(zé)處理民眾寫給中央領(lǐng)導(dǎo)的信件,接待上訪人員, 角色相當(dāng)于一個(gè)秘書。[5]

    信訪體制在組織上擴(kuò)展到各級(jí)各類國家機(jī)關(guān)，在功能上延伸到民主監(jiān)督、公民權(quán)利救濟(jì)等領(lǐng)域，那是多年后的事情。1951年6月7日，政務(wù)院頒布了《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》。1954年到1957年間，因合作化、反右等等運(yùn)動(dòng)造成的問題，信訪數(shù)量猛增，中央黨政系統(tǒng)有50多個(gè)機(jī)關(guān)或部門設(shè)立了信訪機(jī)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國務(wù)院秘書廳1956 年受理的信訪數(shù)量約等于1951 年7 月至1954 年6 月的2. 5倍,1957 年1 月至9 月是1956 年同期的2倍。全國所有地區(qū)、所有部門的信訪都出現(xiàn)了類似的大幅度增長(zhǎng)。[6]到1963年9月，中共中央、國務(wù)院又聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)人民來信來訪工作的通知》。至此為止，可以說我國的信訪體制已經(jīng)形成。不過，在那個(gè)階段，信訪的地位還不十分突出。

    經(jīng)過文革十年動(dòng)亂，到1979年-1981年前后，信訪一度在事實(shí)上取代了核心政制中的各種糾紛解決體制的地位,成了中國憲法框架的中心環(huán)節(jié)。中共十一屆三中全會(huì)后，數(shù)以百萬計(jì)的公民先后寫信或上訪，要求平反歷史上形成的冤假錯(cuò)案、落實(shí)政策。中央信訪工作機(jī)構(gòu)僅1979年受理的來信來訪就高達(dá)127萬件或人次；同年年底,中央還成立了處理上訪問題領(lǐng)導(dǎo)小組，先后抽調(diào)了約20萬名干部，在全國處理上訪、解決歷史遺留問題。[7]自1979年至1981 年3 年間，信訪數(shù)量之大, 上訪人數(shù)之多, 國家投入處理上訪問題的人數(shù)之眾,都是前所未見的。

正是在那個(gè)時(shí)期，信訪、尤其是上訪及受訪的組織和活動(dòng)，一度成為了我國解決糾紛的占主導(dǎo)地位的形式。在那個(gè)以平反冤假錯(cuò)案為社會(huì)生活基本標(biāo)志的年代，大多數(shù)糾紛實(shí)質(zhì)上都是在信訪過程中解決的。那時(shí)，行政、司法等國家機(jī)關(guān)在解決糾紛方面的作用，往往限于根據(jù)執(zhí)政黨信訪接待部門的處理結(jié)論為信訪者辦理必要的法律手續(xù)，前者成了后者的傀儡或橡皮圖章，解決糾紛的憲定制度事實(shí)上成了信訪體制的輔助制度。這種歷史上罕見的情況主要發(fā)生在1979年和1980年。

    上述情況表明，在《共同綱領(lǐng)》、1954年憲法、1975年憲法和1978年憲法框架下，我國核心政制在憲法框架中的主導(dǎo)地位逐步下降，以致到了1979年、1980年前后，信訪這種輔助體制居然反輔為主，實(shí)現(xiàn)了與核心政制的主輔易位。1981年后，信訪體制雖不再在憲法框架中居于主導(dǎo)地位，其糾紛解決功能也有所收縮，但卻一直在我國憲法框架中舉足重輕，直到現(xiàn)在。

    面對(duì)這種情況，人們難免要問，即使在輔助政制中，信訪也不是最重要的體制，但它在歷史上的實(shí)際地位為什么會(huì)一度躍居憲定司法體制之上，而且始終在我國憲法框架中占據(jù)要津呢？我以為，歷史地看，信訪體制在我國憲法框架中的地位之所以變得如此突出，有深刻的社會(huì)政治原因，其中主要有如下數(shù)種：

1.數(shù)十年來，我國權(quán)力高度集中于中央，地方持有的解決糾紛的手段和資源很少。首先，我國實(shí)行的單一制，在國家結(jié)構(gòu)形式上決定了權(quán)力高度集中于中央，只有中央、上級(jí)能夠解決地方、下級(jí)解決不了的各種問題。按《憲法》序言的定位和《憲法》第3條的規(guī)定，我國是一個(gè)“統(tǒng)一的多民族國家”，“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”這種體制雖然據(jù)此應(yīng)稱為民主集中型單一制，但由于“充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”的前提和基礎(chǔ)是“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，所以實(shí)際上權(quán)力集中程度更甚于一般中央集權(quán)單一制國家。中國幅員遼闊而又實(shí)行單一制，因而權(quán)力集中程度必然特別高。其次，長(zhǎng)期實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制也促使權(quán)力高度集中于中央和高層。至少在1993年《憲法》第7條修正案通過前，我國一直實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制集中統(tǒng)一的特點(diǎn)必然要求社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置從根本上由中央國家機(jī)構(gòu)、尤其是中央國家行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)。所以，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)必然是權(quán)力經(jīng)濟(jì)，更確切地說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)必然是中央行政權(quán)力經(jīng)濟(jì)。

權(quán)力集中在誰手中，誰就握有解決問題的鑰匙，這是常識(shí)。顯然，在高度中央集權(quán)的體制下，經(jīng)由中央或上級(jí)是解決下級(jí)或基層糾紛的最便捷途徑。

2.公民不少基本權(quán)利歷史上長(zhǎng)期缺乏足夠有效的保障，地方上官民對(duì)立的情形比較嚴(yán)重，而對(duì)言論出版等表達(dá)領(lǐng)域的權(quán)利和自由的過多限制又使得地方的突出矛盾、弊端在新聞媒體上得不到真實(shí)及時(shí)的反映，公眾幾乎不可能通過新聞媒體對(duì)公共機(jī)關(guān)和官員的行為進(jìn)行自主的監(jiān)督，遭遇不公平的際遇往往只能向上求助。在這種情況下，地方出現(xiàn)的問題很難在地方經(jīng)由民主和法制的途徑解決。因?yàn)椋�暴露和發(fā)現(xiàn)問題是解決問題的前提，而公民言論出版等表達(dá)領(lǐng)域的權(quán)利和自由得不到充分有效的保障，就意味著媒體不能刊登曝光本地公共機(jī)構(gòu)和重要官員劣跡的文章，意味著弊端無從在本地公之于眾、問題無從在本地解決，只有“捅”到上邊、有時(shí)直至中央，才有解決的較大希望。

3.政治資源配置高度計(jì)劃化，各級(jí)人大代表和各級(jí)地方國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人不是在競(jìng)爭(zhēng)性選舉體制中靠吸引選民選票當(dāng)選的，而是在很大程度上由自上而下的影響管道決定的。在這種政治資源配置體制下，各級(jí)人大代表和地方國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)公民、選民或普通民眾的意愿反應(yīng)不靈敏，甚至可以采取不管不顧的態(tài)度而不會(huì)有明顯的政治后果，因而各級(jí)人大缺乏代議機(jī)關(guān)通常應(yīng)該有的代議功能和代表性。這一點(diǎn)決定了各級(jí)人大不可能有足夠的利益表達(dá)功能和協(xié)商決策功能，也決定了地方國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人必然選擇首先對(duì)上負(fù)責(zé)，而不會(huì)首先考慮選民的意愿。政治資源配置高度計(jì)劃化是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)資源配置實(shí)行高度中央集權(quán)化的特點(diǎn)相匹配的。

4.審判、檢察機(jī)關(guān)難以獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，司法缺乏中立、公正的形象，辦案公信力偏低，司法正義在較低級(jí)行政區(qū)域和基層尤難落實(shí)。1949年的《共同綱領(lǐng)》只規(guī)定要“制定保護(hù)人民的法律、法令，建立人民司法制度”，沒有涉及司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)問題。1975年憲法和1978年憲法也沒有提到司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)。1954年憲法第78條規(guī)定了“人民法院獨(dú)立進(jìn)行審判，只服從法律”，但從實(shí)際情況看， 這一條中獨(dú)立審判的內(nèi)容并沒有得到實(shí)施。不僅如此，自1966年，這部憲法在此后10年間也差不多整體失效了。

1982年通過的現(xiàn)行《憲法》第126條規(guī)定，“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”《憲法》第131條對(duì)檢察院也有內(nèi)容相同的規(guī)定。這些規(guī)定給執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)司法機(jī)關(guān)和人大監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的工作留下了空間，同時(shí)也帶來了如何按憲法規(guī)定具體處理好執(zhí)政黨的地方組織、人大及其常委會(huì)與司法機(jī)關(guān)間關(guān)系的復(fù)雜課題。1982年憲法已經(jīng)施行近28年了，但這個(gè)課題一直在艱難探索中，司法機(jī)關(guān)行使職權(quán)所需的獨(dú)立性還沒有具體制度的保障、司法也未能樹立足夠權(quán)威。司法的權(quán)威從根本上說不是由司法機(jī)關(guān)手中掌握的強(qiáng)制力大小決定的，而是由其獨(dú)立性大小和辦案的公正性多少?zèng)Q定的，它源于公民的內(nèi)心確信。

5.在大體上是人治而非法治的政治背景下，憲法和法律的至上性無法有效確立，過多社會(huì)糾紛不能在法治的基礎(chǔ)上和法制的框架內(nèi)解決，只好反過來求助人治特色濃厚的信訪體制。而通過信訪體制解決問題，在很多情況下不過是借重手握重權(quán)的上級(jí)乃至中央國家機(jī)關(guān)及其要員超越法定職權(quán)和法定程序自上而下地進(jìn)行干預(yù)。人治的特點(diǎn)之一，是公共權(quán)力的法外存在和法外運(yùn)用，孤立地看，似乎法外存在和運(yùn)用的權(quán)力越大越能解決具體糾紛，但從制度上看，由此帶來的負(fù)面影響又必然大于它的正面意義，這是人類治國理政的經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明過的道理。借助人治的方法解決糾紛，但解決糾紛的人治辦法本身又導(dǎo)致更多的糾紛，所以，信訪體制本身就是大量信訪現(xiàn)象的制造者之一。而且，上訪涉及的問題是否能夠解決，很大程度上取決于上訪行為的受關(guān)注程度，取決于上訪者施加壓力的大小。所以，往往是上訪者越往上鬧問題越有希望解決。“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”，這些民間順口溜在特定意義上是很能真實(shí)反映社會(huì)狀況的描述。這種信訪機(jī)制的存在，也是大量信訪形成的一個(gè)重要原因。

    上世紀(jì)80年代初以來，30年過去了，直接決定信訪體制產(chǎn)生和發(fā)展的動(dòng)力和原因雖有重大改變，但從總體看卻尚未根本改變。在造成信訪體制擴(kuò)張的傳統(tǒng)動(dòng)因中,已發(fā)生重大改變的因素只有經(jīng)濟(jì)體制。現(xiàn)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基本上退出了歷史舞臺(tái),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)大體到位,雖然我國對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)程度與歐美實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國家相比仍然較深。

    此外，我國憲法在上世紀(jì)末確立了“實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的法制建設(shè)方向，在道義上、實(shí)踐上包含了對(duì)人治的傳統(tǒng)治國方略的否定。這在核心政制建設(shè)方向上，也是有全局意義的改變。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)的法律生活中,對(duì)人治具體否定到什么程度，否定其中哪些內(nèi)容或做法，如何劃定人治與法治的界限等問題，將會(huì)是人們長(zhǎng)期爭(zhēng)論的話題。不過似乎可以相信，人們爭(zhēng)論的結(jié)果，會(huì)是人治概念的外延日益擴(kuò)大，法治概念的外延逐步縮小，且相當(dāng)一部分信訪和接訪活動(dòng)，會(huì)被排除在法治概念所能涵蓋的范圍之外。30年來,屬于核心政制的構(gòu)成要素也是有改進(jìn)或變化的，只是它們主要表現(xiàn)為形式更完備一些、操作更規(guī)范一些而已，較實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容變化較少，某些方面甚至還有所收縮，如各級(jí)人大代表選舉的競(jìng)爭(zhēng)性30年來就不是增加了而是減少了，如此等等。

 

    歷史地看，信訪是核心政制效能不足時(shí)應(yīng)運(yùn)而生的代償性體制。一個(gè)社會(huì)或國家，既然憲法、法律設(shè)立的核心政制無法充分、有效地解決糾紛，不能滿足社會(huì)基本的正義需求，那就必然發(fā)展出某種非正式體制來補(bǔ)充核心政制的正義推進(jìn)功能。于是，在執(zhí)政黨關(guān)于黨與群眾關(guān)系、人民群眾與國家政權(quán)關(guān)系的理論架構(gòu)下，信訪這種法外體制就應(yīng)運(yùn)而生了。并且，由于核心政制事實(shí)上不能不借重這種法外體制的正義推進(jìn)效用，久而久之，有關(guān)決策機(jī)構(gòu)反過來又不能不賦予該輔助政制一定的合法性。

    我國的信訪體制歷來在很大程度上是與核心政制相沖突的爭(zhēng)議解決體制。有學(xué)者將現(xiàn)階段的信訪活動(dòng)大致分為參與類信訪、求決類信訪和訴訟類信訪三種類型，[8]這是比較符合實(shí)際的分類。參與類信訪主要表現(xiàn)為公民對(duì)各級(jí)各類公共機(jī)關(guān)（包括各級(jí)人大、政府、法院、檢察院，很大程度上還有執(zhí)政黨的各級(jí)地方組織）的工作提出建議、意見及批評(píng)的信訪事項(xiàng)。一般來說，公民的這類信訪不是當(dāng)今信訪的主要表現(xiàn)形式，它們和相關(guān)公共機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)這類信訪的回應(yīng)機(jī)制，均不涉及爭(zhēng)議的解決，因而與核心政制不會(huì)發(fā)生直接沖突。但是求決類信訪和訴訟類信訪情況就完全不一樣了。求決類信訪和訴訟類信訪構(gòu)成信訪的主流，其突出特征是上訪，即訪民上有關(guān)公共機(jī)關(guān)之門“走訪”，或到相應(yīng)上級(jí)機(jī)關(guān)乃至進(jìn)京“走訪”。

    從根本上說，一切與憲法、法律（不包括其下位的法規(guī)范性文件）規(guī)定的組織、職權(quán)和工作程序相抵觸的解決爭(zhēng)議的機(jī)制，包括信訪處置機(jī)制，客觀上都會(huì)與核心政制相抵觸。求決類信訪和訴訟類信訪及有關(guān)國家機(jī)關(guān)的相應(yīng)受訪處置活動(dòng)，其實(shí)際作用有時(shí)并不是在輔助和加強(qiáng)與之相對(duì)應(yīng)的核心政制，而是在削弱乃至損害那些核心政制。例如，公民、法人或其他組織對(duì)具體行政行為不滿意，在申請(qǐng)復(fù)議并經(jīng)過服議后，他/她既不服從復(fù)議決定，也不依法向法院起訴，而是選擇走上訪之路。如果上訪者在這類情況下上訪，如果上級(jí)公共機(jī)關(guān)在這類情況下受訪和另行做出處置，其行為就有損害核心政制的性質(zhì)；同理，經(jīng)過了一審、二審、再審的司法案件，上級(jí)法院或乃至最高院如果還接受當(dāng)事人的申訴并做出有可能改變既定裁判的處置，也具有損害核心政制的性質(zhì)。損害了核心政制的什么內(nèi)容呢?具體說來,就是損害了憲定司法體制的地位和權(quán)威。

    所以，建設(shè)或完善信訪體制有一個(gè)適當(dāng)把握其“度”的問題：當(dāng)信訪體制或其中一些構(gòu)成環(huán)節(jié)不僅不與核心政制相抵觸，還發(fā)揮對(duì)核心政制的補(bǔ)充和支撐作用時(shí)，兩者可以說必然表現(xiàn)為各守分際、相得益彰；當(dāng)信訪體制取代、部分取代核心政制的地位，或信訪體制的運(yùn)作削弱甚至損害核心政制的地位和權(quán)威時(shí)，核心政制與信訪體制兩者之間就構(gòu)成了博弈論中的零和關(guān)系，兩者間的互動(dòng)，將難免形成零和性質(zhì)的博弈。[9]

    在零和博弈格局中，假設(shè)其他因素恒定，那么發(fā)展信訪體制之得分，將造成核心政制之失分；反之亦然。如前文所述，我國在1979-1981年前后，一度短暫出現(xiàn)過信訪體制主導(dǎo)糾紛解決過程、司法體制退居其次的狀況,但那是經(jīng)歷10年“文革”、核心政制被嚴(yán)重破壞、冤假錯(cuò)案堆積如山的特殊情況下不得已采取的緊急應(yīng)對(duì)措施，不是治國理政的常態(tài)。所以，我們談?wù)撔旁L體制與核心政制的關(guān)系，對(duì)發(fā)展信訪體制具有的兩面性要有清醒認(rèn)識(shí)：如果對(duì)信訪體制定位準(zhǔn)確、運(yùn)用得當(dāng)，我們會(huì)收到其補(bǔ)充核心政制效能不足之效益；如果對(duì)信訪體制的定位和運(yùn)用損害了憲法、法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)的地位和職權(quán)，有關(guān)舉措就會(huì)對(duì)核心政制造成傷害。

    信訪體制在補(bǔ)充核心政制正義推進(jìn)效能不足方面所能具有的效用，我國政治決策層顯然看得很清楚，并且一直在努力尋求和獲取這種效用，這一點(diǎn)可以從他們對(duì)信訪體制的重視程度中找到證明。但是，我們還要看到事情的另一方面，那就是，社會(huì)大眾對(duì)于現(xiàn)行信訪體制可能傷害核心政制的負(fù)面后果相對(duì)來說似乎普遍有些認(rèn)識(shí)不足。核心政制受信訪體制傷害的最常見后遺癥，是公民日益不信任基層的和下級(jí)的各個(gè)公共機(jī)關(guān)，輕視法制和法治，迷信權(quán)大于法，相信上訪而非司法是解決糾紛、實(shí)現(xiàn)自己利益的最好路徑。另外，它還會(huì)誘發(fā)人們相信到上面 “鬧”可以獲得不正當(dāng)利益的聯(lián)想，誘發(fā)他們相信“鬧”的程度同獲得利益的多少成正比，以致造成民眾普遍地“信‘訪’不信‘法’”。[10]

    作為我國憲法框架下的一種輔助政制，信訪從一開始起就處于十分尷尬的境地。一方面，由憲法、法律體現(xiàn)的核心政制缺乏足夠的正義推進(jìn)效能，國家和公民兩方面都感到信訪體制不可或缺，覺得舍信訪體制不足以實(shí)現(xiàn)官民雙方的溝通、不足以化解各種糾紛、不足以將各種利益沖突控制在低烈度范圍內(nèi)；另一方面，信訪、尤其是其中的上訪及國家機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)措施，其本身又在不小程度上損害著核心政制的地位和權(quán)威，從而削弱了它的正義推進(jìn)效能。有資料證明，近些年來，公民通過上訪解決糾紛的成本通常極高, 而經(jīng)由信訪途徑切實(shí)解決的糾紛的比例也很小[11]。但是，由于有信訪接待任務(wù)的機(jī)關(guān)和部門樂于宣傳這方面的政績(jī)，他們因而難免有意無意地夸大信訪體制的糾紛解決效用，而這種夸大又反復(fù)刺激著一些糾紛當(dāng)事人的上訪沖動(dòng)。所以，公共機(jī)關(guān)的信訪接訪處置活動(dòng)雖往往著眼于促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，但實(shí)際上這些做法本身也在不小程度上生產(chǎn)著損害穩(wěn)定的新因素。

    近十多年來，為了獲得信訪這種輔助政制在彌補(bǔ)核心政制正義推進(jìn)效用方面的不足，我國有關(guān)方面事實(shí)上一直在不斷強(qiáng)化信訪體制建設(shè)。早在改革開放初期的1982年4月，中共中央就下發(fā)了《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例》，意欲盡可能將信訪工作納入規(guī)范化軌道。1995年，國務(wù)院頒布了第一部《信訪條例》。2000年，同時(shí)原中辦國辦信訪局被升格為國家信訪局。2005年1月，國務(wù)院修訂并頒布新的《信訪條例》， 同年5月1日開始生效。2007年3月10日，中共中央、國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》（中發(fā)[2007]5號(hào)）。與這些做法相適應(yīng)，從2005年以來，執(zhí)政黨的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和各中央國家機(jī)關(guān)，都近乎拿出了1979年前后處理此前累積的冤假錯(cuò)案那樣的決心和力量，來加強(qiáng)信訪體制的糾紛排解功能。2006年以來，全國各地還曾普遍進(jìn)行縣（市、區(qū)）委書記、縣（市、區(qū)）長(zhǎng)“大接訪”活動(dòng)。這種活動(dòng)在有些地方至今仍在持續(xù)。[12]

    運(yùn)用信訪體制的各種做法，如果不出現(xiàn)削弱或部分取代核心政制功能的情況，那是值得肯定的。有資料稱：國家信訪局從2005年開始，篩選出了近5萬件重要信訪事項(xiàng)進(jìn)行交辦督辦，辦結(jié)率達(dá)90%以上；2008年在全國范圍內(nèi)組織開展了重信重訪[13]專項(xiàng)治理活動(dòng)，化解重信重訪事項(xiàng)15萬余件；同年全國組織開展縣委書記大接訪和干部下訪，各地黨政主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭接待，接待來訪人員87.9萬批次、387.4萬人次，解決問題53.7萬件。[14]這些數(shù)字多少能反映出信訪體制的一些效用,至于這種效用實(shí)際上多大,則取決于 “辦結(jié)”、“化解”、“解決”的確切含義。無論如何，這里講的是2005年到2009年底這至少4年中的情況。作者沒有這4年中每年信訪總量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但有“2003年全國黨政信訪部門共受理1,272.3萬人（件）次公民來信來訪”的單一年度信訪總量的數(shù)據(jù)做參考。[15]對(duì)比兩組數(shù)據(jù)之后我們不難發(fā)現(xiàn)，這里宣稱4年中“辦結(jié)”、“化解”、“解決”問題的數(shù)量在信訪涉及的問題總量中所占的比例與本文前面引用的信訪問題中只有2‰得到解決的民間調(diào)查結(jié)論比較接近，總的來說比例很低。

    對(duì)于信訪體制的運(yùn)用在多大比例上和多大程度上損害核心政制的情況，筆者無法做量化的統(tǒng)計(jì)。但有種種跡象表明，官方愈是強(qiáng)調(diào)信訪體制的作用,愈是強(qiáng)調(diào)用接訪形式解決糾紛，信訪體制對(duì)核心政制造成損害的可能性和實(shí)然性就愈大。在現(xiàn)實(shí)生活中,信訪體制損害核心政制的情況大量存在。例如:有些地方超越憲法和法律設(shè)立了“集公、檢、法、司接訪為一處，融受理、交辦、督導(dǎo)、反饋為一體的省涉法涉訴聯(lián)合接訪服務(wù)中心”[16]；信訪問題的解決通常由上級(jí)公共機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人的“批示”主導(dǎo)，造成人們普遍“信訪不信法”，“信訪制度不僅成為糾紛解決主渠道，而且業(yè)已構(gòu)成對(duì)訴訟等主渠道的挑戰(zhàn)”[17]；為了“卸掉包袱、減輕壓力，一些地方隨意突破法律政策底線，以犧牲司法權(quán)威為代價(jià)，換來個(gè)案問題的一時(shí)解決，導(dǎo)致一些群眾出現(xiàn)了信訪不信法、以訪壓法的傾向”；[18]“有些地方的信訪工作跑偏走樣，五花八門的‘非正常息訪’不斷涌現(xiàn)，尤其是‘花錢買穩(wěn)定’成了較為普遍的選擇。特別是在敏感時(shí)期，人盯人、陪吃喝、塞‘紅包’、免費(fèi)旅游……等等”，但“ 在一些地方，花了錢并沒有買來穩(wěn)定，反而引發(fā)了新的或者更為頻繁的上訪。”[19]

    近10余年來, 隨著時(shí)間的推移,現(xiàn)行信訪體制對(duì)核心政制造成損害的問題日益表面化，以致公共機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)而又不能不竭力遏制上訪的發(fā)展勢(shì)頭，千方百計(jì)減少上訪。然而，由于上級(jí)有上訪數(shù)量方面的政績(jī)考核指標(biāo)要求，“一些地方想盡一切辦法壓制民眾進(jìn)京上訪，打擊迫害，甚至使用暴力等手段攔截上訪人的情況屢有發(fā)生，嚴(yán)重侵犯了公民的人身權(quán)利。”[20]除下血本“截訪”外，不少地方模仿“文革”時(shí)的做法，辦“學(xué)習(xí)班”限制訪民的人身自由，還有的地方將某些行為特別過頭的纏訪者送勞教，進(jìn)一步限制其人身自由，甚至將上訪者強(qiáng)送精神病院的報(bào)道也不時(shí)見諸媒體。[21]這些都是許多訪民、處理信訪的官員和研究信訪問題的學(xué)者們都了解的做法。

 

    信訪原本應(yīng)該是在核心政制之外、與核心政制無縫銜接，但又對(duì)核心政制的正義推進(jìn)功能起輔助、補(bǔ)充作用的公民參與和解決糾紛的機(jī)制。但實(shí)際的情況是，信訪在中國當(dāng)代已經(jīng)逐步發(fā)展成了一種常常被用來部分地取代核心政制甚至超越憲法、法律去推進(jìn)公平正義的體制。所以，現(xiàn)行信訪體制已是近乎與核心政制并行乃至在不小程度上與之對(duì)立的憲法框架。我們思考信訪體制的未來，應(yīng)該綜合考慮包括這些現(xiàn)實(shí)情況在內(nèi)的各種相關(guān)因素。

    有學(xué)者將近年來討論信訪體制價(jià)值和發(fā)展方向的意見概括為四派：一是取消派，此派主張取消信訪體制，主要理由是認(rèn)為信訪體制破壞了現(xiàn)代法治；二是強(qiáng)化派，此派主張擴(kuò)大現(xiàn)有信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力；三是自生自滅派，此派認(rèn)為信訪制度不應(yīng)加強(qiáng)也不宜取消；四是重大改革論，主張保留信訪體制但對(duì)要其做全盤改革。[22]還有學(xué)者將對(duì)待信訪體制的意見區(qū)分為“強(qiáng)化擴(kuò)權(quán)派”和“削弱取消派”。[23]“強(qiáng)化擴(kuò)權(quán)派”主要著眼于通過信訪形式和管道解決糾紛。至于“削弱取消派”為什么主張取消弱化信訪體制，有兩位學(xué)者曾分別列舉了多方面的理由，其中一位學(xué)者從體制，功能和程序等方面分析了信訪體制的重大弊病,[24]另一位學(xué)者在提出了“信訪制度到了該廢除的時(shí)候了”的論點(diǎn)后，也列舉了這種體制應(yīng)該被廢除的主要理由：“信訪制度是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代強(qiáng)政權(quán)弱社會(huì)、弱司法弱人大，強(qiáng)行政、甚至一度是無司法無人大強(qiáng)行政的環(huán)境相適應(yīng)的”；“不能迷信強(qiáng)化信訪制度是比切實(shí)推進(jìn)司法獨(dú)立更好的選擇”；“就縱向的政府關(guān)系而言，各級(jí)政府之間必須權(quán)責(zé)明確，都能夠在憲法框架內(nèi)獨(dú)立履行職責(zé)，承擔(dān)責(zé)任，而不是現(xiàn)在依靠自上而下的行政壓力來約束下級(jí)政府。”[25]

    將對(duì)涉及信訪體制走向的不同意見像上文那樣劃分為各種派別，雖有流于簡(jiǎn)單化的弊病，但不同觀點(diǎn)的符號(hào)印記確實(shí)是比較鮮明的。筆者以為，將對(duì)待信訪體制未來走向的觀點(diǎn)劃分為以下三種比較符合實(shí)際，也便于進(jìn)一步討論問題：（1）信訪體制做大做強(qiáng)論。持此論的人士?jī)A向于認(rèn)為，為了有效解決糾紛，信訪部門應(yīng)該有更多職權(quán)，必須做大做強(qiáng)，要 “構(gòu)建大信訪格局”；為提高信訪體制的地位，不少人士還主張制定《信訪法》。[26]（2）信訪體制廢除論。持此論的人士的意見前文已經(jīng)有所交代。概括地看，廢除論者支持其論點(diǎn)的主要理由是，信訪體制已不合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的要求，改革現(xiàn)行人大制度、確立司法的權(quán)威是比建設(shè)信訪制度更好的選擇。[27]（3）信訪體制系統(tǒng)改革論。持此論的人士對(duì)現(xiàn)行信訪體制的評(píng)價(jià)總體上較低。他們中較為溫和的看法是，在我國由訴訟、復(fù)議、仲裁、調(diào)解、信訪等環(huán)節(jié)構(gòu)成的整個(gè)解紛和救濟(jì)機(jī)制中，信訪體制只是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)，從全國各地、各部門仍不斷增長(zhǎng)的信訪和一些地區(qū)群體性事件頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)看，信訪體制功效的發(fā)揮不盡理想，必須進(jìn)行系統(tǒng)的改革。[28]也有言辭比較激烈的信訪體制系統(tǒng)改革論者認(rèn)為，現(xiàn)行信訪處置方式必須系統(tǒng)改革的原因，在于它“體制不順，機(jī)構(gòu)龐雜，缺乏整體系統(tǒng)性，導(dǎo)致各種問題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集，在客觀上造成了中央政治權(quán)威的流失”,“功能錯(cuò)位，責(zé)重權(quán)輕，人治色彩濃厚，消解了國家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，從體制上動(dòng)搖了現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)”,“程序缺失，立案不規(guī)范，終結(jié)機(jī)制不完善，政治迫害和政治激進(jìn)主義相伴而生，不斷誘發(fā)較嚴(yán)重的沖突事件。”[29]

    筆者以為，以上諸種主張，各有其合理性，但又都存在片面性，現(xiàn)試予評(píng)說。

先看信訪體制做大做強(qiáng)論。做大做強(qiáng)論者尋求制定信訪法，希望將信訪體制從輔助政制層面提升到核心政制層面，使之與核心政制合二為一，使兩者沒有法律之內(nèi)和法律之外的地位區(qū)分。筆者在力所能及的范圍內(nèi)考察了主張做大做強(qiáng)信訪體制的報(bào)刊雜志文章和網(wǎng)路文章作者的職業(yè)狀況，發(fā)現(xiàn)直接主張強(qiáng)化信訪體制的人士，確以在信訪部門工作的為多，但在間接主張?zhí)嵘�信訪地位、尤其是主張制定信訪法的人士中，卻是幾乎各個(gè)行業(yè)的人士都有，既有信訪部門負(fù)責(zé)人，也有黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、法官、教師、學(xué)者。做大做強(qiáng)論的合理性，是它直接反映了社會(huì)各階層和訪民希望通過信訪及時(shí)解決問題、減少信訪困擾的愿望，而它的片面性，則表現(xiàn)為持論者對(duì)國家的整個(gè)糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制建設(shè)缺乏綜合、平衡的理解，對(duì)于核心政制與信訪體制之間應(yīng)然的主體與輔助關(guān)系不應(yīng)被明顯扭曲或破壞的道理，缺乏足夠認(rèn)識(shí)。

    可以說，制定信訪法、構(gòu)建“大信訪”格局的主張，比較集中反映了信訪體制做大做強(qiáng)論者考慮問題顯現(xiàn)的一些片面性。相對(duì)而言，在特定的時(shí)間點(diǎn)上，國家權(quán)力的總量及其與公民權(quán)利的比值是一個(gè)常數(shù)，在國家權(quán)力總量不變和法權(quán)結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定的情況下，信訪法在多大幅度上賦予信訪部門以新職權(quán)，它就必然在多大幅度上削減其它憲定國家機(jī)關(guān)或部門的職權(quán)。同樣,信訪法在多大程度上加強(qiáng)信訪部門，它就會(huì)在多大程度上削弱相對(duì)應(yīng)的憲定國家機(jī)關(guān)。所以，信訪法要么不能加強(qiáng)信訪部門的地位、不能賦予信訪部門以現(xiàn)在所沒有的職權(quán)，因而毫無制定之必要,要么必然對(duì)現(xiàn)行憲法確定的國家機(jī)關(guān)間的權(quán)力配置格局和現(xiàn)行法權(quán)結(jié)構(gòu)造成破壞，從而造成危害核心政制的后果。所以，主張制定信訪法，實(shí)在是對(duì)憲法問題不了解的人士萌生的脫離實(shí)際的想法。

    再看看信訪體制廢除論。信訪體制廢除論者關(guān)于此種體制已不合時(shí)宜和應(yīng)當(dāng)運(yùn)用現(xiàn)行法制消解信訪涉及的糾紛的主張，向有其合乎法理、合乎法治要求的一面，但也有明顯的片面性。這樣評(píng)價(jià)此說的主要理由是：（1）社會(huì)各種主體間的糾紛包括是否合法、是否合理和是否合乎道德等類型，可據(jù)以解決糾紛的行為規(guī)范除法律外還有道德、政策、習(xí)慣、紀(jì)律等多種形式。所以，一國的法律制度即使充分發(fā)揮了制度功能，它也不可能解決社會(huì)的全部爭(zhēng)議，因此，可以強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)建設(shè)和運(yùn)用法制這種解決糾紛的形式，但不能否定與其并存的解決糾紛的其他形式。（2）對(duì)一個(gè)法治國家來說，信訪和信訪體制本身并不是絕對(duì)不好的東西，而是在通常情況下可以輔助核心政制的有用的東西。對(duì)于這一點(diǎn),已有學(xué)者從權(quán)利救濟(jì)的角度做過論述。[30]事實(shí)上，在許多公認(rèn)的法制健全的國家或地區(qū)，實(shí)際上長(zhǎng)期以來也都有類似于信訪的糾紛解決體制存在，如存在于歐洲、大洋洲等許多國家的議會(huì)督察專員體制。我國國家信訪局最近幾年就很注意與外國這類機(jī)構(gòu)發(fā)展聯(lián)系。例如，2006年5月，國家信訪局接待了來訪的德國巴伐利亞州議會(huì)信訪申訴委員會(huì)主席亞歷山大·柯尼希一行。[31] 2009年1月，國家信訪局信訪工作考察團(tuán)先后考察訪問了澳大利亞聯(lián)邦申訴專員公署，新南威爾士、維多利亞等州申訴專員公署，新西蘭議會(huì)申訴專員公署。[32]2009年5月，國家信訪局組團(tuán)赴英國進(jìn)行了公民申訴制度培訓(xùn)和考察，考察了英國公民申訴體系的歷史形成、法律地位、框架結(jié)構(gòu)，英國中央和地方政府的投訴受理機(jī)構(gòu)、受理程序、運(yùn)行機(jī)制、多元化的受理渠道等許多事項(xiàng)。[33]（3）應(yīng)當(dāng)把信訪和信訪處置方式的正當(dāng)運(yùn)用與濫用區(qū)分開來。尊重核心政制的地位和權(quán)威、謹(jǐn)守輔助政制與核心政制分際的信訪體制，會(huì)有利于提升國家整個(gè)憲法框架的效能，因而是正當(dāng)?shù)模瑧?yīng)該存在和發(fā)展，沒有理由否定。

    接下來評(píng)說信訪體制系統(tǒng)改革論。拜讀信訪體制系統(tǒng)改革論者的相關(guān)論文和報(bào)告，讓人感到他們?cè)谛旁L方面所下的研究功夫較之做大做強(qiáng)論者和廢除論者更大，研究也更深入。他們雖然對(duì)現(xiàn)行信訪體制及其效用總體上評(píng)價(jià)高低不等，但都或多或少承認(rèn)信訪體制存在的必要性，只是不主張將信訪體制做大做強(qiáng)而已，可見他們十分清楚我國的實(shí)際情況，也了解不少法治化程度較高的國家早已存在著與我國信訪相類似的公民申訴體制。信訪體制系統(tǒng)改革論者還看出了現(xiàn)行信訪體制與法治的矛盾、不同的糾紛解決體制相互間不配套、以及現(xiàn)行信訪體制對(duì)核心政制地位和權(quán)威的損害。在他們看來，信訪體制一方面在努力解決問題，另一方面又在制造新的、甚至更多的信訪，從而意識(shí)到“需要從政治體制現(xiàn)代化的視野來重新確定信訪功能目標(biāo)”。[34]這些都是他們洞察信訪體制具體運(yùn)作狀況后得出的深刻的結(jié)論。另一方面，信訪體制系統(tǒng)改革論也是有其片面性的。在筆者看來，這種片面性在理論方面的主要表現(xiàn)，是對(duì)信訪體制之所以在當(dāng)代中國獲得現(xiàn)在這樣的地位、被賦予如此重責(zé)大任的社會(huì)政治根源缺乏足夠認(rèn)識(shí)，因而對(duì)信訪體制在當(dāng)今中國的不可或缺性似乎估計(jì)不足，對(duì)從根本上解決信訪問題的必由之路看得尚不十分確切。

    在做了上述評(píng)說后，筆者概括和整理一下自己關(guān)于現(xiàn)行信訪體制之價(jià)值和發(fā)展方向的觀點(diǎn)。

    基于上文已經(jīng)表達(dá)的認(rèn)識(shí)，筆者愿意相應(yīng)地將自己對(duì)現(xiàn)行信訪體制及其未來走向的看法，概括為核心政制襄助論。核心政制襄助論之要點(diǎn)可這樣表述：（1）我國的憲法框架應(yīng)劃分為核心政制和輔助政制兩部分，信訪體制是而且僅僅是輔助政制的組成部分。（2）自50年代初以來，由于核心政制建設(shè)不到位以及由此造成的功能不彰，我國憲法框架有過度求助輔助政制且過度依賴輔助政制的傾向。（3）我國憲法框架現(xiàn)在和未來的發(fā)展方向，應(yīng)該是核心政制與輔助政制依憲法精神、法治原則各自回歸其本位。這就是說，憲法、法律規(guī)定的制度應(yīng)承擔(dān)起核心政制應(yīng)該承擔(dān)的制度責(zé)任,信訪體制只按各類國家機(jī)關(guān)在實(shí)施憲法、法律的過程中根據(jù)實(shí)際需要制定的內(nèi)部規(guī)則活動(dòng)，不在各級(jí)各類國家機(jī)關(guān)依憲法、法律享有職權(quán)和承擔(dān)責(zé)任的范圍內(nèi)與這些機(jī)關(guān)形成對(duì)立或與之進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性博弈。（4）信訪和受訪行為要做具體分析，既不可一概肯定，也不能一概否定，凡能強(qiáng)化憲法框架整體效能、增強(qiáng)核心政制正義推進(jìn)功能的信訪和受訪處置行為，都應(yīng)該受到肯定，反之則應(yīng)該予以遏止。（5）信訪體制完全能夠在不與核心政制相抵牾或形成競(jìng)爭(zhēng)性博弈的情形下與之并存，并在意志表達(dá)、權(quán)利救濟(jì)、權(quán)力配置等諸多方面增加憲法框架的效能；（6）完全消除信訪現(xiàn)象既不可能，也不必要，因此，談?wù)撊∠�信訪體制沒有實(shí)際意義；但是，過度強(qiáng)調(diào)信訪體制的作用，試圖讓它承擔(dān)明顯屬于核心政制的功能，從中長(zhǎng)期的觀點(diǎn)看不可能成功，且最終幾乎必然失大于得。

 

    何謂信訪困擾？信訪困擾主要是指公民、法人和其他組織規(guī)避法律規(guī)定的糾紛解決程序的上訪和有關(guān)公共機(jī)關(guān)以損害核心政制地位和權(quán)威為代價(jià)所做的接訪處置活動(dòng)給社會(huì)各方面帶來的壓力和煩惱。信訪困擾有兩種表現(xiàn)形式：一種表現(xiàn)是公民、法人和其他組織繞過或攪亂法定糾紛解決程序的上訪以及公共機(jī)關(guān)以損害核心政制地位和權(quán)威為代價(jià)采取的應(yīng)對(duì)措施造成的壓力和煩擾；另一種表現(xiàn)是核心政制效能不足，致使本應(yīng)由核心政制消化或解決的問題,循主流管道得不到解決，轉(zhuǎn)而大量涌入信訪管道、求助信訪機(jī)制造成的壓力和煩惱。造成這種壓力和煩惱的原因可以用“核心政制功能缺失而輔助政制不堪重載”來描述。所以，本文所說的“消解信訪困擾”，指的是消除和解決信訪的上述兩種負(fù)面表現(xiàn)形式，不是消除信訪、取消信訪和接訪的意思。事實(shí)上，在當(dāng)今任何法治國家，都或多或少有一些類似于本文所說的信訪和公共機(jī)構(gòu)受訪的現(xiàn)象，只是人們概括這類現(xiàn)象使用的語言或選用的名詞不同而已。所以，信訪本身很正常，對(duì)核心政制有輔助作用或至少不損害核心政制的信訪及相應(yīng)處置活動(dòng)，有助于提升憲法框架的效能。

從根本上說，消解信訪困擾只能從建設(shè)核心政制、改善核心政制效能入手，舍此沒有其他更好的方略。

    要整體性提升我國正義推進(jìn)系的效能，需要在理順核心政制與信訪體制關(guān)系的基礎(chǔ)上，形成具體的改革和建設(shè)共識(shí)。毋庸諱言，過去十多年來，我國在運(yùn)用核心政制和信訪等輔助政制推進(jìn)公平正義的過程中，是存在各種制度要素配合不協(xié)調(diào)、運(yùn)用不當(dāng)，以至于出現(xiàn)主輔不分、各個(gè)部分相互沖突等情形的。對(duì)信訪體制持不同看法的人們幾乎都體悟到了這一點(diǎn)，因而也都開出了自己的消除信訪困擾的藥方。

    信訪研究領(lǐng)域一些人士開出了不少消解信訪困擾的藥方，但總體看來并不十分對(duì)癥。如前所述，信訪體制做大做強(qiáng)論者希望用提高信訪機(jī)構(gòu)法律地位、增加信訪機(jī)構(gòu)職權(quán)等方式來有效解決反映在信訪過程中的糾紛。如果采用這種強(qiáng)化信訪體制的做法，或許可以較有效地解決一些眼前積累的糾紛，但這類措施幾乎一定會(huì)誘使更多的糾紛當(dāng)事方繞過法律規(guī)定的糾紛解決機(jī)制轉(zhuǎn)而求助信訪機(jī)制，因而勢(shì)必引起更多的上訪。再者，在核心政制與信訪體制事實(shí)上形成了零和博弈關(guān)系的情況下，若增加信訪機(jī)構(gòu)的職權(quán)，勢(shì)必得同時(shí)削減依據(jù)憲法和法律設(shè)立的國家機(jī)關(guān)或其工作部門的職權(quán)、降低其正義推進(jìn)效能。至于信訪體制廢除論，其消解信訪困境的主張固然明確、果敢，但可惜過于脫離當(dāng)代中國的實(shí)際情況，甚至也很可能并不符合中國今后的客觀需要。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，輔助政制的存在對(duì)于核心政制的穩(wěn)固和充分發(fā)揮效能，通常是必要而有益的。當(dāng)今法治先行國家大都有議會(huì)督察機(jī)構(gòu)或官員受理和處置公民申訴的事實(shí)，可以在一定程度上說明這個(gè)道理。

    從迄今為止的研究成果看，信訪體制系統(tǒng)改革論者在消解信訪困擾方面的一部分主張，較有參考價(jià)值。有持此論的學(xué)者提出，要消解信訪困擾，不僅要重構(gòu)和創(chuàng)新信訪體制，而且要重構(gòu)和創(chuàng)新整個(gè)解紛、救濟(jì)機(jī)制。他們主張的改革內(nèi)容包括：整合現(xiàn)有的過于分散的信訪機(jī)構(gòu)，建立統(tǒng)一的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)；建立類似國外議會(huì)督察專員或行政督察專員的制度，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各地各部門的信訪工作；修法擴(kuò)大行政復(fù)議和行政訴訟的范圍；建立若干專門行政裁判所，處理諸如土地征用、房屋拆遷等專門性爭(zhēng)議案件；充分發(fā)揮人大代表通常應(yīng)有的聯(lián)系選民的作用。[35]還有持此論的學(xué)者主張從國家憲政建設(shè)的高度、著眼于政治現(xiàn)代化的大局來考慮信訪制度的改革，將消解信訪問題的中期的法律治標(biāo)之策確定為“強(qiáng)化各級(jí)司法機(jī)關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力”，并將長(zhǎng)期的政治治本之策確定為撤銷各級(jí)政府職能部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪集中到各級(jí)人大，通過人大代表來監(jiān)督“一府兩院”的工作，并“系統(tǒng)地建立民眾的利益表達(dá)組織。”[36]這些見解，都展現(xiàn)了持論者看待信訪問題的全局眼光，其改革設(shè)想有較強(qiáng)針對(duì)性和可操作性，并且包含著加強(qiáng)法制建設(shè)以降低正義推進(jìn)過程過分依賴信訪體制的想法。不過，或許是看問題的學(xué)科著眼點(diǎn)不同,他們并未對(duì)我國憲法框架做核心政制與輔助政制之類的劃分,更沒有將信訪體制作為輔助政制的一部分來探討它與核心政制建設(shè)或改革的互動(dòng)關(guān)系。由于這個(gè)原因，他們似乎始終沒有很好地解說核心政制的建設(shè)和改革與信訪體制發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，因而對(duì)于這兩種不同法律地位的政制間關(guān)系的處理，也沒有提出過系統(tǒng)的建設(shè)性意見。

    從憲法和核心政制襄助論的角度看，對(duì)于信訪體制的改革，不論是現(xiàn)階段的還是中長(zhǎng)期的，我們都只能朝強(qiáng)化核心政制建設(shè)或改革的方向展開。或許，相對(duì)而言這是消解信訪困擾、從根本上提升我國憲法框架效能的最合適途徑。

    但是，具體應(yīng)該循什么樣的路徑來推進(jìn)核心政制的建設(shè)或改革才能從根本上消解信訪困擾、提升憲法框架的效能呢？顯然，簡(jiǎn)單化地開出一劑解決信訪困擾的藥方是再容易不過的事情，但也是最沒有意義的做法。我以為，對(duì)于法學(xué)研究人員來說，具體怎么做不是最重要的，最重要的事是結(jié)合中國憲法框架建設(shè)的具體情況和長(zhǎng)遠(yuǎn)需要，對(duì)信訪體制與核心政制互動(dòng)關(guān)系的發(fā)展方向做一個(gè)恰當(dāng)?shù)脑u(píng)估。在這方面，基于已有的論述，本文謹(jǐn)表達(dá)下面幾點(diǎn)看法，供關(guān)注相關(guān)事務(wù)的機(jī)構(gòu)和人士參考：

    （一）信訪體制的運(yùn)用和改革，應(yīng)該在以憲法為基礎(chǔ)的憲法框架的大框架下思考。在這個(gè)框架下，信訪體制是輔助政制的一部分，它是從屬于核心政制的，它的建設(shè)或改革應(yīng)該服從和服務(wù)于核心政制的建設(shè)和改革，它與核心政制的關(guān)系應(yīng)該按這個(gè)定位來梳理。如果這個(gè)思路是正確的，那么，我們可能不得不懷疑迄今為止仍很流行的一些提法或做法的恰當(dāng)性。例如，媒體上不時(shí)可見的“信訪法制化”這一提法的合理性就值得懷疑。因?yàn)椋�這個(gè)提法無異于主張將信訪這一屬于輔助政制范疇的體制提升到核心政制的層面，但問題是，我們?yōu)槭裁床煌ㄟ^建設(shè)、健全核心政制來提高憲法框架的效能，卻舍本逐末提升輔助政制的地位呢？而且，主張“信訪法制化”，實(shí)質(zhì)上是要求改變現(xiàn)行憲法確定的各級(jí)各類國家機(jī)關(guān)間的職權(quán)配置格局，因此，將這種主張付諸實(shí)踐的過程，必然同時(shí)是一個(gè)削弱或損害核心政制的過程。又如，“大接訪”的提法和成立橫跨兩個(gè)或兩個(gè)以上地方國家機(jī)關(guān)的信訪協(xié)調(diào)處置機(jī)構(gòu)解決具體糾紛的做法，[37]往往也同憲法關(guān)于法院獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)的規(guī)定及精神相抵觸，同樣會(huì)造成運(yùn)用輔助政制卻削弱或損害核心政制的后果。

  （二）我國消解信訪困擾的根本出路，在于建設(shè)、改革和完善核心政制、提升其正義推進(jìn)效能。建設(shè)、改革和完善核心政制主要涉及許多具體制度建設(shè)的課題。其中，首要的課題是提升公民基本權(quán)利保障水平，尤其是私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保障和言論出版等表達(dá)方面的自由的保障水平。拿言論出版自由來說，溫家寶總理在十一屆全國人大三次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》提出，要“創(chuàng)造條件讓人民批評(píng)政府、監(jiān)督政府，同時(shí)充分發(fā)揮新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督作用，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。”[38]這個(gè)提法非常好，但這只是他代表最高國家行政機(jī)關(guān)講的話，實(shí)際上，所有公共機(jī)關(guān)都應(yīng)該處在公民和新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督之下。應(yīng)該創(chuàng)造一種條件，讓媒體可以在有法可依的前提下依法自主發(fā)表批評(píng)甚至揭露本地公共機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人陰暗面的報(bào)道和言論，發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)循司法途徑解決。

    消解信訪困擾有賴于建設(shè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特征相適應(yīng)的民主形式和法權(quán)配置格局,從根本上解決好官民間的有效溝通和良性互動(dòng)問題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是由市場(chǎng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置方面起基礎(chǔ)性作用的經(jīng)濟(jì)體制，與此相聯(lián)系，政治法律生活的原則應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)生活的原則相一致，即政治法律資源的配置應(yīng)該由市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)過程來完成。這項(xiàng)工作主要包括如下內(nèi)容：（1）執(zhí)政黨內(nèi)部的民主制度建設(shè)。政黨民主化建設(shè)是社會(huì)民主化建設(shè)、國家民主化建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，是各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)能夠有效反映民意的政治基礎(chǔ)。按照政治法律資源配置與社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置相一致的原則，執(zhí)政黨各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的成員和執(zhí)政黨擬向國家機(jī)關(guān)推薦的領(lǐng)導(dǎo)工作人員候選人都通過競(jìng)爭(zhēng)的途徑產(chǎn)生，每個(gè)普通黨員都應(yīng)該有投票直接選舉黨的領(lǐng)導(dǎo)成員和參與投票決定本黨向國家機(jī)關(guān)推薦候選人人選的權(quán)利。（2）執(zhí)政黨各級(jí)組織與相應(yīng)國家機(jī)關(guān)之間關(guān)系的法制化、規(guī)范化、程序化。中共十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持依法治國基本方略，提高依法執(zhí)政水平，“推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為黨和國家長(zhǎng)治久安提供政治和法律制度保障。”[39]在這個(gè)方面，現(xiàn)階段面臨的首要問題是執(zhí)政黨各級(jí)組織在處理與相應(yīng)國家機(jī)關(guān)關(guān)系方面的事務(wù)時(shí)還無具體憲法條款可依、無具體法律條款可依，這是亟待解決的很重要的問題。（3）各級(jí)人大代表以及人大常委會(huì)、“一府兩院”主要領(lǐng)導(dǎo)人的直接的和有序的競(jìng)爭(zhēng)性選舉。形成競(jìng)爭(zhēng)性的選舉制度是促使這些掌握和運(yùn)用公權(quán)力的人對(duì)下負(fù)責(zé)的法制保障。在這方面首先應(yīng)該做的事是按現(xiàn)行《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和人民政府組織法》的規(guī)定切實(shí)落實(shí)地方國家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)工作人員的差額選舉，讓等額選舉真正成為例外的或極個(gè)別的情況。（4）中央與地方國家機(jī)關(guān)之間以及上下級(jí)地方國家機(jī)關(guān)之間的職權(quán)配置模式，雖屬國家結(jié)構(gòu)范疇，但歸根結(jié)底也是由所屬社會(huì)的民主化程度決定的。在這方面，進(jìn)行以權(quán)力配置結(jié)構(gòu)重心下移為表征的改革是從根本上消解信訪困擾的一個(gè)重要條件。

    對(duì)消解信訪困擾有最直接意義的,或許莫過于設(shè)法提升司法機(jī)關(guān)、尤其是法院的權(quán)威和公信力。司法權(quán)威和公信力是司法機(jī)關(guān)長(zhǎng)期獨(dú)立公正地行使職權(quán)才能積累起來的重要柔性資源。改革開放30余年來，我國司法的權(quán)威和公信力時(shí)而有所積累時(shí)而大量流失，從總體上看至今仍然嚴(yán)重缺乏。司法的這種狀況不僅對(duì)國家的長(zhǎng)治久安構(gòu)成巨大的潛在威脅，也是信訪困擾逐步形成和發(fā)展的一個(gè)重要根源。我國的司法，最需要的是獨(dú)立行使職權(quán)的條件和中立公正的形象。所以，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)正視其在司法領(lǐng)域執(zhí)政不同于在立法、行政等領(lǐng)域執(zhí)政的特點(diǎn)，著眼于國家的長(zhǎng)治久安改變其某些地方組織對(duì)待司法的實(shí)用主義的短視態(tài)度。

    （三）在核心政制的建設(shè)或改革取得顯著成效之前，我國的憲法框架將不能不繼續(xù)借重信訪體制，舍此沒有其他更好的選擇。離開公民基本權(quán)利保障水平的提升、離開執(zhí)政黨內(nèi)部的民主制度建設(shè)、離開各級(jí)人大代表和地方各級(jí)國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)工作人員的競(jìng)爭(zhēng)性選舉、離開司法獨(dú)立的有效保障，要消解信訪困擾是做不到的，因而在這種狀況下談?wù)撊趸�信訪體制也是沒有任何實(shí)際意義的。在這種情況下,借重信訪體制并讓信訪體制介入核心政制的作用范圍、承擔(dān)起后者已然缺失的部分功能，乃是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀需要。

當(dāng)然，不得已借重信訪制度，應(yīng)該以最大限度減少對(duì)核心政制地位和權(quán)威的損害為原則。我國核心政制的發(fā)展在地域上是不平衡的，在時(shí)間上也存在階段性差別，因此，在有些時(shí)候有些地方，主事者通過主觀努力將信訪和受訪處置活動(dòng)對(duì)核心政制的地位和權(quán)威的損害減少到接近于零而仍能實(shí)現(xiàn)公平正義，也不是完全不可能的事情。

    (四) 毫無疑問，就我國的憲法框架的發(fā)展趨勢(shì)看，信訪體制應(yīng)該趨于淡化或消亡，其現(xiàn)有的絕大部分乃至全部功能，都應(yīng)逐步由核心政制來承擔(dān)。我國《憲法》不僅創(chuàng)設(shè)了核心政制，還將人民委托給國家的全部權(quán)力授予了核心政制范疇的各種行為主體掌握和運(yùn)用，這類行為主體從根本上說就是全國人大和地方各級(jí)人大。[40]所以，按我國憲法及其確認(rèn)的各項(xiàng)基本原則的要求,核心政制原本就承載著推進(jìn)正義的全部憲法責(zé)任，在社會(huì)的公共生活中理應(yīng)努力承擔(dān)起國家憲法框架的全部功能。反觀輔助政制，《憲法》序言雖然肯定政協(xié)“將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用”，“政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”，但是憲法未授予政協(xié)任何國家權(quán)力；至于信訪體制，憲法根本沒有直接提到“信訪”二字，甚至也沒有任何一部法律的任何一條提到過“信訪”。因此，從憲法和法律的角度看，讓信訪體制承擔(dān)過多的正義推進(jìn)功能是找錯(cuò)了對(duì)象或歸責(zé)不當(dāng)。

    信訪體制的淡化，可以而且應(yīng)該分階段進(jìn)行。首先應(yīng)淡化或逐步取消的是針對(duì)法院二審或再審裁判的所謂涉訴信訪及上級(jí)的相應(yīng)受訪處置的做法。針對(duì)代議機(jī)關(guān)的信訪應(yīng)該以人大代表的選民接待路徑來取代。針對(duì)行政部門的信訪具有較多的合理性，完全可能長(zhǎng)期存在，故這部分信訪的淡化問題宜延后討論。

    （五）為在現(xiàn)行憲法架構(gòu)下獲取憲法框架的最大效能計(jì)，信訪體制安排與核心政制的改革和建設(shè)，應(yīng)該明確兩者相互關(guān)系之定位并予以通盤考慮。近十余年來，信訪制度研究和信訪處置方面尚未做到位的事情之一，就是沒有在對(duì)我國憲法框架做核心政制與輔助政制劃分的基礎(chǔ)上，明確將信訪體制定位為輔助政制的一部分。這種信訪體制宏觀定位不明的情況，造成了信訪體制發(fā)展與核心政制改革和建設(shè)方面出現(xiàn)了諸多不協(xié)調(diào)甚至相互抵牾的情況，[41]也給社會(huì)大眾留下了有關(guān)方面胸?zé)o成竹、偏于一端、頭疼治頭、腳疼治腳、窮于應(yīng)付的觀感。為避免一再地重復(fù)出現(xiàn)這類情況，逐步扭轉(zhuǎn)欲消解信訪困擾不得其法的被動(dòng)局面，將信訪體制定格在輔助政制中并將其功能限制在輔助政制的范圍內(nèi)是非常必要的。這首先是一個(gè)認(rèn)識(shí)問題或理論問題。

    一方面，不論在我國還是在任何其他國家的憲法架構(gòu)下，單靠核心政制就應(yīng)該能夠有效解決社會(huì)的絕大部分糾紛、基本實(shí)現(xiàn)與其社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)的公平正義；另一方面，任何國家的核心政制都很難完全不要輔助政制支持，單獨(dú)承擔(dān)起推進(jìn)公平正義的全部重任。按常理可以推斷，一國如果過度依賴輔助政制，那就表明該國核心政制本身不夠強(qiáng)固、無足夠效能，需要予以加固或進(jìn)行系統(tǒng)性改革。由此反觀現(xiàn)實(shí)生活可知，如果我國出現(xiàn)了憲法框架特別需要加強(qiáng)的情況，那么，人們首先應(yīng)該擔(dān)心的是核心政制的建設(shè)或完善，其次才應(yīng)考慮向信訪體制求助并強(qiáng)化這種體制。同理，我國憲法框架如果表現(xiàn)出了對(duì)信訪體制的極大的需求，那這種表現(xiàn)肯定是假象，其掩蓋的真實(shí)情況一定是核心政制示警，表明核心政制急需加固或急需調(diào)整、改革。

筆者以為，核心政制與信訪體制各安其位的正義推進(jìn)模式應(yīng)該主導(dǎo)信訪體制建設(shè)的未來方向。這種模式的特點(diǎn)，是明確憲法框架在結(jié)構(gòu)和功能上以核心政制為主體，信訪體制等輔助政制處在襄助者的位置；前者是憲法、法律規(guī)定的制度，后者不進(jìn)入由法律規(guī)范的層次，處于法律規(guī)定的體制之外，對(duì)前者處于從屬地位。在這種模式下，核心政制與信訪體制的連接，應(yīng)該由位階低于法律的法規(guī)范性文件如行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等充當(dāng)“粘結(jié)劑”。可以說，這是最為貼近我國現(xiàn)行憲法和相關(guān)法律的正義推進(jìn)模式，也是筆者站在核心政制襄助論立場(chǎng)所唯一能夠主張的正義推進(jìn)模式。

    （六）有必要改革現(xiàn)行信訪處置機(jī)制，改革的方向應(yīng)該是消除信訪體制的運(yùn)行造成核心政制地位、權(quán)威和效能減損的現(xiàn)象。依照憲法、法律的規(guī)定和精神，核心政制與信訪體制的定位是清楚的，即前者是憲法框架的主體，后者對(duì)前者處于從屬地位，前者是憲法、法律確認(rèn)的體制，后者是由從屬于憲法、法律的下位法規(guī)范性文件確立的輔助體制。但在我國正義推進(jìn)的實(shí)踐中，核心政制與信訪體制在法律上的界限和地位差異往往被忽視，以致這兩個(gè)不同方面的構(gòu)成要素犬牙交錯(cuò)、似分未分，在正義推進(jìn)過程中時(shí)而相互為用，時(shí)而又進(jìn)行零和博弈，往返拉鋸。其后果是：一方面，核心政制效能不彰，衍生出大量的信訪需求，形成在落實(shí)公平正義方面對(duì)信訪體制的過度依賴；另一方面，信訪體制在補(bǔ)充核心政制效能，協(xié)助其落實(shí)公平正義的同時(shí)又不同程度地?fù)p害或削弱核心政制。

    在現(xiàn)行信訪處置機(jī)制下，事實(shí)上進(jìn)入了核心政制范圍并與之內(nèi)容相異的那部分信訪的體制性要素，往往與核心政制形成零和關(guān)系，兩者在正義推進(jìn)過程中形成的競(jìng)爭(zhēng)通常也具有零和博弈的性質(zhì)。按上文表述過的思路,可在邏輯上將信訪體制與核心政制的組合互動(dòng)關(guān)系分為兩種行為模式：一種是各安其位、謹(jǐn)守分際模式，在這種模式中，信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置雖無法律依據(jù)，但有行政法規(guī)或地方性法規(guī)等法規(guī)范性文件做依據(jù)，其活動(dòng)充分尊重憲定機(jī)構(gòu)的地位和職權(quán)；另一種是未安其位、混淆分際的信訪行為模式，其主要特點(diǎn)是設(shè)置或運(yùn)用法外機(jī)構(gòu)、超越法定機(jī)構(gòu)和程序處置信訪糾紛。未安其位、混淆分際行為模式的一種典型表現(xiàn)，是設(shè)置沒有任何法規(guī)范性文件做依據(jù)但其實(shí)際權(quán)力卻橫跨一個(gè)以上國家機(jī)關(guān)的信訪處置機(jī)構(gòu)，其活動(dòng)往往損害憲定國家機(jī)關(guān)的地位和職權(quán)。[42]在各安其位、謹(jǐn)守分際行為模式中，信訪體制對(duì)核心政制起輔助或補(bǔ)臺(tái)作用；但在未安其位、混淆分際行為模式中，信訪體制的作用通常具有兩面性，即既推進(jìn)公平正義，同時(shí)又伴有損害核心政制的地位和權(quán)威的副作用。這種兩面性我們可以從某些聯(lián)合接訪行為中找到印證。例如,據(jù)報(bào)，2008年 7月13日，某市市委書記和市長(zhǎng)等8名市級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)全員出動(dòng)，“召開聯(lián)席會(huì)議，對(duì)14個(gè)疑難集體上訪問題進(jìn)行調(diào)度，采取逐案聽取匯報(bào)、逐案分析情況、逐案制定解決問題的辦法，最后14個(gè)案件全部明確了解決辦法和相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。” [43]從有關(guān)報(bào)道的上下文看，他們處理的事務(wù)包括了不止一起涉訴糾紛，8名市領(lǐng)導(dǎo)中應(yīng)該也包括該市中級(jí)人民院法院院長(zhǎng)和檢察院檢察長(zhǎng)。這就是說，這種聯(lián)系會(huì)議不僅有黨政合署辦公的意味，也有黨政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)合署辦公的性質(zhì)，是超級(jí)的合署辦公。但是，這樣一個(gè)超級(jí)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，至少不符合憲法的下列原則、規(guī)定或精神：法治、權(quán)力主體和范圍憲定、審判獨(dú)立、檢察獨(dú)立等等。所以，說這類法外機(jī)構(gòu)的信訪處置活動(dòng)減損核心政制的地位、權(quán)威和效能并不過分。

    所以，至少從現(xiàn)階段的實(shí)際情況看，改革信訪體制首先面臨的是消除無法定地位和職權(quán)的機(jī)構(gòu)及其信訪處置活動(dòng)減損核心政制的地位、權(quán)威和效能的問題。在這方面，現(xiàn)階段最常見的現(xiàn)象，是一些身居高位的人士超越法定職權(quán)做批示，以及無法定地位和職權(quán)的機(jī)構(gòu)漠視有關(guān)國家機(jī)關(guān)職權(quán)、工作程序、終局決定或終局裁判，處置信訪爭(zhēng)議的各種情況。這些做法有違法治原則。

    我國政治家、法律家如果能夠深切體認(rèn)核心政制與信訪體制在地位和職能上的上述消長(zhǎng)關(guān)系，在政制體制改革進(jìn)程中對(duì)之因勢(shì)利導(dǎo)地加以適當(dāng)處置，或許從根本上消解或有效緩解社會(huì)的信訪困擾就會(huì)不再是一件特別困難的事情。

 

（本文紙面版請(qǐng)看《現(xiàn)代法學(xué)》2011年第1期）

 

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