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行政訴訟 |
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| 黃義侗等四人不服福清市港頭鎮(zhèn)人民政府關于占用耕地建造墳墓的行政處理決定案 |
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出處：法律顧問網(wǎng)·涉外m.dl735.cn
時間：2010/8/18 14:12:00 |
黃義侗等四人不服福清市港頭鎮(zhèn)人民政府關于占用耕地建造墳墓的行政處理決定案
【分類】 行政
【時 效 性】 有效
【頒布時間】 1998年02月20日
案 情
原告：黃義侗，男，１９４１年１月９日出生，漢族，福清市人，農民，住港頭鎮(zhèn)后園村。
原告：黃義福，男，１９４４年６月５日出生，漢族，福清市人，教師，住港頭鎮(zhèn)后園村。
原告：黃義輝，男，１９５８年１２月２６日出生，漢族，福清市人，住港頭鎮(zhèn)后園村，現(xiàn)旅居英國。
原告：黃義明，男，１９５８年１２月２６日出生，漢族，福清市人，農民，住港頭鎮(zhèn)后園村。
被告：福建省福清市港頭鎮(zhèn)人民政府。
法定代表人：魏成俊，鎮(zhèn)長。
１９９７年６月下旬，黃義侗等四兄弟之母病逝后，欲將其母埋葬在本村翁唯興等人的承包耕地內，因而雙方引起糾紛。經(jīng)村、鎮(zhèn)干部多次反復進行勸阻，黃義侗等人沒有接受勸告，仍占用耕地于１９９７年７月１日挖穴造墓，殯葬其母。為此，港頭鎮(zhèn)人民政府于１９９７年８月５日作出港政綜（１９９７）第０７８號《關于對后園村黃義侗等四兄弟強占耕地、亂建墳墓問題的處理決定》，認定后園村村民黃義侗等四兄弟，不聽村、鎮(zhèn)干部多次勸阻，于１９９７年７月１日，強占本村翁唯興等人承包的耕地，挖穴造墓，殯葬其母。黃義侗等人的行為，嚴重違反了《中華人民共和國土地管理法》的有關規(guī)定及福清市人民政府融政綜（１９９６）第２３５號《公告》、港頭鎮(zhèn)人民政府《通告》關于禁止亂建墳墓、摒除喪葬陋習的規(guī)定，浪費耕地資源，損害土地承包人權益，引發(fā)與承包人的糾紛，造成不良影響。為此，鎮(zhèn)政府根據(jù)土地管理法第十三條第三款的規(guī)定，經(jīng)研究作出決定：黃義侗等人應在８月２０日內將其母墳墓自行遷移至南蘆埔尾山公墓區(qū)。逾期不遷移，鎮(zhèn)政府將組織強制執(zhí)行，由此所產(chǎn)生的費用和其他一切后果由黃義侗等人承擔。黃義侗等四人不服港頭鎮(zhèn)政府的處理決定，于１９９７年８月８日向福清市人民法院提起訴訟。
原告訴稱：被告港頭鎮(zhèn)政府的處理決定，認定原告“強占耕地、亂建墳墓”與事實不符，適用法律不當，有失行政執(zhí)法的公正廉潔，請求法院判決撤銷被告的行政處理決定。具體事實和理由：１．原告逝去父母所葬墓地是后園村歷史以來事實上的公用墳場，既非耕地，也不屬市鎮(zhèn)規(guī)定的必須搬遷墓地范圍。至今此墓區(qū)已有６個墓群，市、鎮(zhèn)、村均無要求墳墓搬遷的明文規(guī)定。２．早在１９４７年，原告黃義侗、黃義福生父去世就葬于此墓地。原告對該墓地享有使用權。今年６月，原告之母逝世，合葬此墓，天經(jīng)地義，理所當然，這在我市農村尚未實行火葬前，既符合村規(guī)民俗，也避免土地浪費。根本不屬“亂建墳墓”，更不是“喪葬陋習”，況且父母合葬一處沒占耕地，沒有損害耕地承包人權益。被告沒有實際調查，偏心片面作出決定。３．根據(jù)《行政訴訟法》第三十三條規(guī)定，被告在訴訟過程中無取證的權利，故所取證據(jù)無效。
被告辯稱：被告所作出的行政處理決定，認定事實清楚，證據(jù)充分，適用法律正確，程序合法，請求依法判決維持被告的處理決定。具體事實和理由是：１．原告黃義侗等人不聽村、鎮(zhèn)干部多次勸阻，并無視后園村委會對其發(fā)出的關于不能占用耕地造墓，本村公民離世均統(tǒng)一安排在南蘆山公墓區(qū)安葬的書面通知，于１９９７年７月１日強占翁唯興、翁明光等人承包的耕地，挖穴造墓，殯葬其母。由于原告等人的錯誤行為，引起雙方嚴重沖突，面臨一場即將發(fā)生的械斗，鎮(zhèn)政府得報后，組織人員趕赴現(xiàn)場予以制止，這些事實清楚，證據(jù)確實。２．原告等人的行為違反了《土地管理法》第十一條關于土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯的規(guī)定，同時也違反了福清市政府及港頭鎮(zhèn)政府關于禁止亂建墳墓，摒除喪葬陋習的通告的規(guī)定，被告根據(jù)土地管理法關于各級人民政府應當采取措施，保護耕地……，制止荒廢、破壞耕地的行為之規(guī)定，作出處理決定，適用法律正確。３．被告經(jīng)多方做工作之后，為使原告移葬其母有足夠的時間，處理方法穩(wěn)妥，且認真調查依法取證，程序合法，經(jīng)慎重研究才作出處理決定。
審 判
福清市人民法院審理認為，被告福清市港頭鎮(zhèn)人民政府經(jīng)調查確認原告黃義侗等人葬母地點是耕地，以原告強占他人承包的耕地，挖穴造墓，違反了《中華人民共和國土地管理法》的有關規(guī)定及違反了福清市人民政府、港頭鎮(zhèn)人民政府關于禁止亂建墳墓、摒除喪葬陋習的通告之規(guī)定為由，于１９９７年８月５日作出港政綜（１９９７）第０７８號行政處理決定：黃義侗等四兄弟應在８月２０日內將其母墳墓自行遷至南蘆埔尾山公墓區(qū)。被告的行政處理決定，事實清楚，證據(jù)充分，適用法律正確，程序合法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項之規(guī)定，該院于１９９７年１０月９日作出判決。
維持福清市港頭鎮(zhèn)人民政府于１９９７年８月５日作出的港政綜（１９９７）第０７８號關于對后園村黃義侗等四兄弟強占耕地、亂建墳墓問題的處理決定。
一審宣判后，原告黃義侗等人不服，向福州市中級人民法院提出上訴。
黃義侗等四人上訴稱：本案是上訴人與翁唯興等人之間的土地使用權爭議，被上訴人依法只能對該爭議進行調解或作出使用權確認的處理決定。但被上訴人離開系爭地是上訴人先父墳地的事實，錯誤地將“爭議”認定為“強占”，混淆了案件的性質，并作出了不合法理的遷墓決定，其在實體上缺乏事實依據(jù)。被上訴人的“處理決定”，既然認定上訴人“強占本村翁唯興等人承包的耕地”，就表明本案的性質是侵犯土地所有權或使用權案件。根據(jù)土地管理法第五十三條的規(guī)定，應由縣級以上地方人民政府土地管理部門處理。被上訴人對自己無權處理的案件作出處理，是超越法定職權的行為，其程序上違法。原判對該“處理決定”予以維持，導致邏輯上的混亂。請求撤銷原判；撤銷福清市港頭鎮(zhèn)政府的行政處理決定。
福清市港頭鎮(zhèn)政府辯稱：上訴人葬母地點即使有其先父墳墓，但七十年代已被平整為耕地，八十年代由后園村委會給村民翁明光等人承包耕作至今。上訴人卻認其葬母之地系先父舊墳地為由，在該地挖穴造墳，為此引發(fā)其與該地承包人的土地使用權糾紛，被上訴人根據(jù)土地管理法第十三條的規(guī)定作出行政處理決定，事實是清楚的，適用法律正確，程序合法，不存在超越職權的行為。請求維持原判。
福州市中級人民法院審理認為，本案上訴人黃義侗等的行為，屬于應由《國務院關于殯葬管理的暫行規(guī)定》規(guī)范的行為。根據(jù)該行政法規(guī)規(guī)定，殯葬工作屬民政工作，在各級人民政府領導下由民政部門負責管理。福清市政府融政綜（１９９６）字２３５號《公告》規(guī)定，福清市各級政府均有權對亂建墳的行為進行處理。該規(guī)范性文件符合《國務院關于殯葬管理的暫行規(guī)定》可以參照。因此，被上訴人福清市港頭鎮(zhèn)人民政府有權處理本轄區(qū)內關于殯葬的民政事務。被訴《處理決定》明確指出黃義侗等人的行為違反上述《公告》的規(guī)定，應視為在行政處理中適用了上述《公告》。但被訴《處理決定》未直接引用上述行政法規(guī)的具體規(guī)定并直接引用福清市政府的《公告》，屬具體行政行為的瑕疵。被訴《處理決定》中關于“逾期不遷，鎮(zhèn)政府將組織力量強制執(zhí)行”的內容超越職權，本院不予認可。對于土地承包經(jīng)營權被侵犯的情形，當事人可以向法院提起民事訴訟解決，也可以要求行政機關進行調解。但對黃義侗等人違反有關殯葬管理的行政法規(guī)和福清市政府的上述《公告》的行為，被訴《處理決定》認定事實清楚，證據(jù)充分，實體上處理并無不當，沒有侵犯上訴人黃義侗等人的合法權益。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規(guī)定，該院于１９９８年２月２０日作出判決：
駁回上訴，維持原判。
評 析
本案是一起行政機關處理村民建造墳墓占地與土地承包人發(fā)生糾紛而產(chǎn)生的行政爭議案件。人民法院在審理過程中，主要涉及以下幾個問題：
１．本案四原告占地建墳與土地承包人訟爭的土地是耕地還是墳墓地，被告作出認定的事實證據(jù)是否充分
耕地，是指種植農作物，經(jīng)常進行耕鋤的田地。根據(jù)有關應用法律法規(guī)的解釋，耕地包括熟地，當年新開荒地，連續(xù)撂荒未滿三年的耕地和當年的休閑地（輪歇地），以種植農作物為主，并附帶種植桑樹、茶樹、果樹和其他林木的土地，以及沿海沿湖地區(qū)已開墾利用的“海涂”、“湖田”等。因農業(yè)結構調整，把原種植農作物的耕地改為林、果、茶、漁場用地的，仍視為耕地。墳墓地，是指建墳造墓用以埋葬死者的土地。一般地說，埋葬死者建造的墳墓，在地面上都造有一定的建筑物或者構筑物，包括大的如陵墓，小的如建碑立墓■，在墳墓地范圍內不再耕作農作物。本案中，四原告與土地承包人訟爭的土地，是耕地還是墳墓地，這是本案爭議的焦點，作出正確認定，也直接關系到本案的處理結果。原告認為，訟爭地是后園村歷史以來事實上的公用墳場，其早于１９４７年去世的父親及其他一些村民就埋葬在此地。原告對此墓地享有使用權。現(xiàn)在，母親去世，父母合葬，天經(jīng)地義，理所當然。因此，訟爭地既非耕地，也不屬本市、鎮(zhèn)規(guī)劃必須搬遷的墓地范圍。訟爭對方主張該地屬于耕地，被告并加以確認，是不符事實的，被告據(jù)此作出處理決定，缺乏事實根據(jù)。另一種意見認為，后園村生產(chǎn)組織對該塊土地是作為耕地發(fā)包給土地承包人翁唯興等人的，多年來也都是作為耕地使用，耕種各種農作物。也就是說，早年的非耕地經(jīng)過平整經(jīng)營已經(jīng)成為耕地，即使原告的父親等過去逝世的村民是埋葬在此地下，但經(jīng)平整耕作經(jīng)營，也已改變了其原來的性質，該地已屬耕地。被告經(jīng)調查認定訟爭地為耕地，事實清楚，證據(jù)是充分的。法院經(jīng)審理確認了訟爭地屬于耕地。
２．本案被告處理四原告因占地造墳與耕地承包人的糾紛，應依何種法律規(guī)范調整，其適用法律是否有誤
本案四原告占地建造墳墓的行為，并因而引發(fā)與耕地承包人的糾紛，對此應由何種法律規(guī)范進行調整，法院在審理中也存在意見分歧。有的認為，本案原告黃義侗等人建造墳墓占地的行為，屬于應由《國務院關于殯葬管理的暫行規(guī)定》規(guī)范的行為，該法規(guī)第六條規(guī)定：“禁止占用耕地（包括個人承包耕地和自留地）作墓地，已占用耕地的墳墓，應限期遷出或就地深埋。禁止出租、轉讓、買賣墓地或墓穴。禁止恢復或建立宗族墓地。因國家基本建設或農田基本建設而遷移或平毀的墳墓，禁止返遷或重建。”很顯然，原告的行為違反了以上規(guī)定。被告作出的《處理決定》未直接引用該行政法規(guī)的具體規(guī)定，而是引用福清市人民政府融政綜（１９９６）第２３５號《關于禁止亂建墳墓摒除喪葬陋習的公告》，屬被告具體行政行為的瑕疵。但被告的《處理決定》明確指出原告黃義侗等人的行為違反了上述《公告》的規(guī)定，應視為在行政處理中適用了上述《公告》。因為福清市人民政府頒布的《公告》是貫徹國務院上述行政法規(guī)的，與其并沒有抵觸，因此只視其是被告的行政處理決定中存在的不足之處，并不影響具體行政行為的合法性。另一種意見認為，鑒于現(xiàn)代社會行政管理的需要，在立法設定中，公民、法人和其他組織的一種行為，可能同時違反了兩種不同種類的行政法律規(guī)范，因而受幾種不同法律規(guī)范所調整。本案即是屬于此種情形；司法實踐中，類似案件的此種情形，也不鮮見。本案中，原告黃義侗等人占用耕地建造墳墓的行為，如上所述，違反了殯葬行政法規(guī)的規(guī)定；同時也違反了土地管理法律的有關規(guī)定，如《土地管理法》第十一條規(guī)定，土地所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。第十二條規(guī)定，土地的承包經(jīng)營權受法律保護。國務院《土地管理法實施條例》第十五條規(guī)定，單位和個人承包經(jīng)營的土地和依法確定給個人使用的自留地、自留山，應當按照規(guī)定用途，不得擅自建房、建窯、建墳……。而且《土地管理法》第十三條、第五十三條還規(guī)定了土地所有權和使用權爭議，由當事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的由人民政府處理；侵犯土地的所有權或者使用權的，土地管理部門可作責令停止侵犯，賠償損失的處理。因此，本案被告適用土地管理法律的有關規(guī)定和殯葬管理的有關規(guī)范作出《處理決定》，并無不當。我們贊同第二種意見，認為本案被告依據(jù)有關土地管理和殯葬管理有關規(guī)定所作出的《處理決定》，適用法律正確的。
３．本案四原告的行為是涉及土地承包人的土地使用權還是承包經(jīng)營權，“兩權”是否具有實質屬性的差別
如上所述，本案原告黃義侗等人認為，訟爭地是墳墓地并非耕地，主張其享有該地的使用權；土地承包人翁唯興等人認為，該地他們是作為耕地向村委會承包的，多年來也一直作為耕地使用，主張其享有該地的使用權，從而雙方引起糾紛。被告港頭鎮(zhèn)政府土地管理法及殯葬管理規(guī)范性文件作出處理。在案件審理過程中，對本案訟爭的問題是涉及土地使用權還是涉及土地承包經(jīng)營權問題，也產(chǎn)生不同看法。有的認為，本案所涉及的土地處于被翁唯興等承包經(jīng)營的狀態(tài)中，而《土地管理法》第十二條，已將土地“所有權”、“使用權”與“承包經(jīng)營權”相分離，因此，該法第十三條的規(guī)定不包括土地承包經(jīng)營權，被告的《處理決定》引用該條款不妥。另一種意見認為，土地使用權是指依照法律對土地加以利用的權利。作為所有權的一項相對獨立的權能而存在的土地使用權，具有土地所有者享有的占用權、使用權、收益權和部分處分權（當然，土地使用者在行使上述權能時，又受到土地所有權的制約）。土地承包經(jīng)營權是指單位、個人通過合同的方式，取得對集體土地或國有土地從事農業(yè)經(jīng)營并獲得收益的權利。土地承包經(jīng)營權是土地使用權的一種特殊形式。不能認為法律的不同條款分別對使用權和承包經(jīng)營權作出規(guī)定，即理解為規(guī)定土地使用權與土地承包經(jīng)營權作出規(guī)定，即理解為規(guī)定土地使用權與土地承包經(jīng)營權相分離，即是屬于兩種不同的屬性。我們也贊同后一種意見，認為此種理解是正確的。
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