隨著行政訴訟制度發展的需要,一些新的司法解釋相繼頒布實行,這就要求行政審判人員在審判實踐中要具體執行和落實,并確保司法的統一。目前,在行政訴訟中,由于對法律和司法解釋的不同理解,導致不同法院、不同法官對案件審理出現了不同的作法和分歧,缺少明確的具體的統一的可供操作的規定:
一、受案范圍問題
行政案件的受案范圍是審判實踐中遇到的難點問題之一。行政訴訟法和最高人民法院1991年7月頒發的《關于貫徹執行〈行政訴訟法〉若干問題的意見》對受案范圍的規定,采取的列舉式和概括式相結合的方法,在列舉規定受案范圍的同時,還概括的規定了“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的”行為也屬行政案件的受案范圍。2000年3月10日施行的最高人民法院《關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》,對受案范圍表述為“公民、法人或其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服,依法提起訴訟的,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。從《解釋》與《若干意見》的規定進行比較來看,應當說《解釋》的規定明顯的擴大了行政訴訟的受案范圍,《解釋》沒有限制涉及人身權、財產權之外的權利的可訴性,沒有對可訴行為的概念進行司法界定,給人民法院在司法實踐中認定被訴行為是否可訴,是否屬行政案件的受案范圍提供一個比較廣闊的空間。依據《解釋》的規定,行政案件的受案范圍從總體上應當把握為對具有國家行政職權的機關、組織及其工作人員行使公權力的行為,包括具體行政行為、事實行為和不作為行為,對公民、法人或者其他組織的權利義務產生實際影響的,未被列舉排除在行政訴訟受案范圍之外的,均應屬行政案件的受案范圍。雖然在審判實踐中遇到情況千變萬化、錯綜復雜,但在受案范圍上要嚴格執行《解釋》規定,依法保護公民、法人或其他組織的訴權。對符合受理案件的起訴,法院不得拒絕受理。但對有可能產生較大影響的案件,要慎重處理。對具有高度政治性或政策性,不能或者難以進行合法性判斷的案件,對行政機關在非典期間采取的涉及防非典緊急措施的案件,可暫不受理。
對該問題,我市法院存在最為典型的類型是關于道路交通事故責任認定案件是否受理問題,中院曾作出相互矛盾的答復,原來中院認為,道路交通事故責任認定屬于鑒定行為,是技術性的,不能按行政案件立案,現在又認為是具體行政行為,應予受理。高院對這一問題,態度也曖昧,學術界爭論也較大,我們只有按上級院的指示去辦,否則就屬于錯案。
二、起訴期限問題
審判實踐中容易出現問題的是對《解釋》有關起訴期限的理解。以下四點應當統一認識:
(一)《若干意見》與《解釋》規定的起訴期限的銜接
《若干意見》第35條規定行政機關作出具體行政行為時,未告知當事人的訴權和起訴期限的,其起訴期限最長不得超過一年。《解釋》于2000年3月10日施行,《若干意見》同時也廢止。《解釋》規定的起訴期限除第四十二條外,不溯及即往。即按《若干意見》規定的最長期限在2000年3月10日起訴時已屆滿的法院不予受理,2000年3月10日起訴時未屆滿的,則按照《解釋》規定的起訴期限計算。
(二)《解釋》規定的起訴期限的溯及力
《解釋》第四十二條規定“公民、法人或其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為的內容的,其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為的內容之日計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年,其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的,人民法院不予受理。”在適用本條規定時,應注意以下幾點:一是本條只適用于不知道具體行政行為的內容的情形,知道具體行政行為的內容,但不知道訴權和起訴期限的只能適用《解釋》第四十一條規定的“從知道或者應當知道具體行政行為的內容之日起最長不得超過2年的起訴期限。二是不知道具體行政行為的內容20年、5年的最長起訴期限,根據最高人民法院的(2002)行他字第6號答復,其起訴期限是具有溯及力的。三是溯及力的起點是行政訴訟法的實施之日,即1990年10月1日。行政訴訟法實施前行政機關作出的具體行政行為,也只能依照當時的法律規定和政策執行,而不能適用《解釋》的四十二條規定。
(三)對《解釋》規定起訴期限表述的理解。
《解釋》第四十一條、四十二條對起訴期的起算均表述為“知道或者應當知道”,該表示實際上是一種自認和推定,目的是為了更好的保護訴權,除非被告已提供證據能夠充分證明原告實際知道起訴期限外,一般可以原告的自認或法院的推定來具體把握起訴期限。
(四)對告知期限和法定期限的選擇
行政主體在作出具體行政行為時,告知相對人起訴的期限少于法律規定的期限的,依照法律規定的期限執行。告知的起訴期限大于法律規定的期限的,按告知期限執行。
三、審理勞動教養案件中存在的兩個問題
(一)勞動教養案件的法律適用
《行政處罰法》第九條二款規定:限制人身自由的行政處罰,只能由法律設定。但是,由于至今勞動教養尚未立法,對一般未有特殊規定的勞動教養案件,行政審判實踐中仍然只能依據國務院1957年頒布實施的《關于勞動教養問題的決定》和國務院1982年批復的公安部的《勞動教養試行辦法》的通知。而《決定》已實施四十余年,《通知》已有二十余年。這幾十年來,我國的政治、經濟與社會生活,人們的觀念都發生顯著且深刻的變化,特別是《行政處罰法》已頒布實施近十年,我們依然在審判勞動教養案件時,只能繞過上述該法第九條二款進行裁判,確有底氣不足之感。
(二)勞動教養案件性質缺乏準確定義
世界各國均無勞動教養制度。雖然我國于五十年代初首創的這項懲罰不務正業的法律適用制度,對保障當時的社會穩定,經濟建設順利發展起到了積極作用。功不可沒。但隨著我國民主政治建設的發展和依法治國設主略的實施,勞動教養對象的擴大,這項可以限制公民人身自由的制度已逐漸演變為我國司法制度的重要組成部份時,對勞動教養性質卻仍然缺乏準確的定義。勞動教養究竟是行政強制措施還是行政處罰,沒有法律解釋,法學家們各執一詞,甚至《行政處罰法》所設定的種類中也沒有“勞動教養”這個種類,這就使審判實踐面臨了一個難題。這個難題突出地表現在《行政處罰法》第三十一條、第三十二條上即:當事人依法應當享有的被“告知權”及“陳述權”與“申辯權”。就是說,勞動教養如果屬“行政處罰”,當事人就應當享有上述權利。反之,則不享有。對此,經過多年的審判實踐,我們認為:勞動教養作為一種可以長時間限制公民人身自由的行政懲戒制度,將其性質定義為一種行政強制措施,極不利于對公民人身自由權利的有效保護。
四、裁定和判決的適用
在審判實踐中出現的問題是,有的法院對處理程序問題采用判決形式,如原告起訴超過訴訟時效,或所訴被告主體資格不適格;有的法院在一份判決文書中既處理程序問題又處理實體問題。根據《行政訴訟法》和《解釋》的相關規定,裁定解決的是訴訟程序中的問題,判決解決的是被訴行為是否合法和原告的訴訟請求能否支持的實體問題。對裁定適用的范圍,《行政訴訟法》第四十一條和《解釋》第四十四條列舉的情形共有十五項。對起訴不符合起訴條件的,《解釋》第三十二條也規定為了兩種裁定形式。一是在七日內裁定不予受理。二是七日內不能決定是否受理的,應當先予受理,受理后經審查不符合起訴條件的,裁定駁回起訴。判決是在訴訟程序已無障礙的前提下解決當事人爭議的權利義務,主要涉及被訴行為是否合法,當事人的訴訟請求和主張是否支持。三是裁定撤訴后原告又起訴法院能否受理。 裁定撤訴分為原告申請撤訴和按自動撤訴處理兩種情況。申請撤訴是原告對自己訴權的處分,法院裁定準許原告撤訴后原告以同一事實和理由重新起訴的,法院不予受理。準許撤訴的裁定確有錯誤的,應當按審判監督程序處理。裁定按自動撤訴處理有三種不同的情形,一是原告未按規定的期限預交案件受理費,又未辦理減、免、緩的手續。二是經合法傳喚原告無正當理由拒不到庭。三是到庭后未經法庭準許中途退庭的。對第一種情形《解釋》第三十七條規定只要原告再次起訴是在法定的起訴期限內,并依法解決了訴訟費問題,人民法院對其起訴應予受理。對經合法傳喚無正當理由拒不到庭或出庭后未經準許中途退庭,法院裁定按撤訴處理后原告再起訴能否受理,《解釋》對此未作規定。我們認為未預交訴訟費的案件,屬于人民法院對案件還未正式立案,而拒絕出庭和中途退庭的案件是人民法院已經立案并進入了審理程序,二者的情形是不相同的,因此從維護法律的嚴肅性和正常的審判秩序來看,對拒絕出庭和中途退庭,法院裁定按撤訴處理后原告再起訴的,我們傾向于依照《解釋》第三十六條第二款的規定,即按審判監督程序處理。現在有的法院對這種情況在原告再行起訴時直接受理,并作出實體判決,缺乏法律依據。
五、案件受理的前置程序問題
在審判實踐中,對復議前置程序都把握得比較好,但對原告應先向被告提出申請和由被告先行處理的前置程序未引起重視,在上訴案件中也是原審被告經常抓住不放的問題。案件受理的前置程序是指法律、法規和司法解釋明確規定的,提起訴訟時的必經程序,未經過該程序的法院不得受理。根據相關法律和司法解釋的規定,案件受理的前置程序主要有:一是復議前置程序。如治安行政處罰、自然資源確權行政處理等。二是向被告提出申請前置程序,如頒發許可證、執照、資質證等。該程序只涉及訴被告應申請履行法定職責的案件,對于被告依法應當主動履行法定職責的案件不適用該前置程序。三是由被告先行處理前置程序。該前置程序只適用于單獨提起的行政賠償訴訟案件。單獨提起行政賠償訴訟必須是加害的具體行政行為已被確認違法,原告僅就賠償問題提起的訴訟。如某公安機關對原告作出拘留決定后,認為該拘留決定不合法已予以糾正。原告被拘留期間的賠償問題就應當由原告先向公安機關申請賠償,原告在向公安機關提出申請后,公安機關對申請賠償作出決定,或公安機關在接到申請后兩個月屆滿不作答復的,原告才能提起訴訟,沒有經過該程序直接提起的訴訟,法院不受理。
六、對被訴行為的合法性審查問題
審判實踐中出現的問題是:有的對被訴行為是否合法未進行全面審查;有的只用一句原則的話一筆帶過;有的在判決書的表述中層次不清或顛倒順序,未突出行政審判的特點。《行政訴訟法》規定,人民法院審理行政案件對具體行政行為是否合法進行審查。這是行政案件與刑事、民事案件的顯著區別所在。就一般的行政案件而言,具體行政行為是原告起訴的標的,原告的訴訟請求一般也是針對被訴的具體行政行為或是因具體行政行為而派生的其他訴訟請求,因此,審理一般的行政案件首先應對被訴的行政行為是否合法進行審查。合法的行政行為一是形式要合法:要依照法定形式作出行政行為。二是內容要合法,包括行使的職權必須有合法的依據。三是程序要合法,程序必須符合相關法律規定。四是證據要合法,認定違法行為的事實有合法有效的證據。五是處理、處罰的種類、幅度要符合法律規定。六是處理后依法應當告知復議權、起訴權,并依法送達。法院對被訴行為的合法性進行司法審查,對外它是通過判決書的形式來具體體現的,因此,在判決書中首先應對爭議的被訴行為是否合法,依據事實和法律逐項作出判定,然后再對當事人的訴訟請求是否支持闡述依據和理由。
七、被告舉證期限問題
《解釋》和《行政訴訟證據若干問題的規定》對被告的舉證期限均作了明確規定,即被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內,提供據以作出被訴具體行政行為的全部證據和所依據的規范性文件,被告不提供或者無正當理由逾期提供證據的,視為被訴具體行政行為沒有相應的證據。審判實踐中,有的法院對被告逾期舉證仍予以采納,在原告提出質疑時,法院以被告有口頭申請和法院以口頭同意為由幫被告說話,這種作法不僅違背了司法解釋的規定,也反映了法院執法不公,在適用該規定時,我們應注意把握以下幾點:一是被告在收到起訴狀副本之日起10日內無正當理由不舉證的,應由被告承擔不利的訴訟后果。二是被告有正當事由需要延期舉證的,應向法院提出書面申請,法院經審查,是否準許,應書面答復被告。三是準許被告延期舉證的,法院應告知同案的其他當事人。
八、關于行政訴訟與民事訴訟關聯訴訟問題
近年來,隨著行政法律規范的不斷頒布實施、我國加入世界貿易組織、人民法院行政案件受案范圍的逐漸擴大以及行政管理相對人法律意識的逐步提高,行政爭議案件呈大規模上升狀態。在人民法院的審判活動中,行政爭議和民事爭議重合、交織在一起的案件有相當多的數量,并呈增長趨勢。這一狀況的出現與現代社會行政權的擴張、行政法與民法相互滲透緊密相關,同時也是我國經濟、政治體制改革、社會發展的必然產物。但目前各級、各地人民法院對如何解決這些重合、交織的案件卻沒有一個統一的做法。在審判實踐中,對這類案件,有的人民法院采取“先行后民”的做法,即先由行政審判庭對行政爭議做出裁判,然后由民事審判庭解決民事爭議,如果當事人先提出民事訴訟,則中止民事訴訟,等待行政爭議解決后,再恢復民事訴訟,喀喇沁旗人民法院受理的白瑞林訴喀喇沁旗房地產管理所撤銷房屋所有權證行政糾紛案及陳鳳英訴白瑞林遷出房屋民事糾紛案。在喀喇沁旗人民法院審理民事糾紛案時,白瑞林向人民法院提起行政訴訟,申請撤銷陳鳳英所持有的房屋所有權證,人民法院首先裁定民事案件中止審理,待行政案件發生法律效力后,再恢復審理,以行政案件的裁判結果作為依據審理了民事糾紛;也有的人民法院首先假定民事爭議涉及的具體行政行為合法,將其視為優勢證據,不進行實質審查,以具體行政行為為依據直接審理民事爭議;還有的人民法院案件承辦人員為避免出現錯案,互相推諉,民事審判庭與行政審判庭均中止審理,等待另一審判庭做出判決,再以該判決為依據審理自己承辦的案件,如赤峰市中級人民法院二審受理的內蒙古自治區林西縣電信局申請撤銷林西縣房地產管理所為林西縣郵政局頒發的房屋所有權證行政糾紛案及林西縣電信局與林西縣郵政局房屋確權民事糾紛案,在該兩案二審程序中,行政審判庭及民事審判庭均裁定中止訴訟,等待對方先做出裁判;還有的人民法院對行政和民事交織、重合爭議分別處理,即由當事人分別提起行政訴訟和民事訴訟,人民法院分別審理和判決。也有學者提出可以在民事訴訟中由民事審判庭的法官審查行政行為的合法性。各種不同的做法都沒有很好的解決行政爭議與民事爭議交織、重合的案件的問題,相反,有些做法還帶來了很多矛盾和沖突,既不符合訴訟經濟的原則和要求,也不利于維護人民法院司法公正的良好形象,更不利于當事人之間爭議的解決,如歷經人民法院8次裁判,糾紛仍然沒有得到解決的焦作市影視器材公司訴焦作市房產局違法發放房產證糾紛案,該案件分別由行政審判庭和民事審判庭做出行政和民事判決共8份,其中的行政最終判決歷時32個月,民事最終判決歷時39個月,并且最終的行政判決和民事判決就同一事實認定還不一致。人民法院對該案的處理過程較為典型地說明了建立行政附帶民事訴訟制度的現實必要性。當然,對行政附帶民事訴訟的理論模式,不同學者的觀點還存在很大的差異,有的學者認為,行政訴訟根本不能附帶民事訴訟,有的學者認為行政附帶民事訴訟沒有任何必要,還有人認為行政附帶民事訴訟在案件受理范圍、合并審理、減輕訴累等方面存在局限性,庭審過程和案件處理更加復雜。但絕大部分學者認為行政附帶民事訴訟是解決行政爭議與民事爭議交織、重合的問題的一種首選方式,行政附帶民事訴訟可節約訴訟成本,保障當事人合法權益,提高審判效率,有利于社會關系的穩定有序。我國《行政訴訟法》沒有明確規定行政附帶民事訴訟制度,但是,在現行的許多法律、法規中,都規定了行政機關處理民事爭議的行政司法制度以及當事人對行政機關處理決定不服,可以提起行政訴訟的規定,從而在事實上,引發了與該行政爭議相應的民事爭議的一并處理問題。2000年3月10日實施的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十一條規定:“被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法,民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的,人民法院可以一并審理”,這為人民法院審理行政附帶民事訴訟案件提供了司法解釋上的依據。近年來,理論界和實務界對行政附帶民事訴訟制度進行了很多分析和探索,大量的司法實踐也表明,為了很好地解決與行政爭議有關的民事爭議,建立這一制度是必要的和可行的,一些地方的人民法院在實踐中也運用這一方式審理了一些案件,如在袁雅琴不服上海市房屋土地管理局核發房屋所有權證一案中,上海市普陀區人民法院在審理時,通過行政附帶民事訴訟的方式解決了一起因房屋買賣糾紛而引起的行政訴訟案件,在該案中行政訴訟第三人同時被列為附帶民事訴訟的被告,人民法院在撤銷房屋所有權證的同時判決房屋買賣合同無效。又如上海市仙霞別墅(785弄)業主管理委員會不服上海市房屋土地管理局確權決定案,人民法院在審理原告申請撤銷被告上海市房屋土地管理局為第三人上海新城房產企業公司頒發的(滬房屋長)字第25880號房屋所有權證時,一并解決了原告與第三人之間的房屋所有權糾紛。
九、行政賠償金的計算標準
對賠償金的計算標準,《國家賠償法》在規定中表述為:按照國家上年度職工日平均工資計算,其上年度是指違法行為發生的上年度,還是指作出判決的上年度,法律和司法解釋對行政賠償沒有專門的規定,導致在審判實踐中,對上年度的理解不一致、做法不統一。最高人民法院在《關于人民法院執行國家賠償法幾個問題的解釋》中規定“賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算中的上年度應為賠償義務機關、復議機關或者人民法院賠償委員會作出賠償決定的上年度”,該解釋雖未明確在行政賠償中也適用,但行政賠償仍屬國家賠償的一種類型,因此,該解釋應該同樣適用于由法院判決賠償的行政案件。根據該解釋的規定,對行政賠償案件賠償金計算標準中的上年度,應從以下兩個方面來把握:一是單獨提起行政賠償訴訟的,應以被告對原告作出賠償決定的上年度國家統計局公布的國家職工日平均工資標準來計算。二是一并提起行政賠償的,應以人民法院作出賠償判決的上年度國家統計局公布的國家職工日平均工資標準計算。另外,對單獨提起行政賠償的案件,法律文書為行政賠償判決書或行政賠償裁定書。對一并提起行政賠償的案件,法律文書為行政判決書或行政裁定書。對一并提起行政賠償的,在判決書的主項中,應首先對被訴的行為是否違法作出判定,然后再判決是否賠償。對被訴行為是事實行為的,如毆打、使用武器、警械等造成人身傷害的,在判決書的主項中也應當首先對該事實行為是否違法或違反行政職責等作出判定,然后再判決是否賠償。現在有的法院對一并提起行政賠償的案件,在判決主項中遺漏對被訴行為是否違法進行判定,只籠統的一句駁回原告的賠償訴訟請求或直接判決賠償,這種作法應予克服和糾正。
十、關于非訴行政執行案件中的問題。
(一)《行政訴訟法》第四十四條與《解釋》第九十四條的沖突
訴訟不停止執行,是行政訴訟所特有的原則。《行政訴訟法》第四十四條對此作了明確規定。但《解釋》第九十四條卻又明確規定為:在訴訟過程中,被告或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行被訴具體行政行為,人民法院不予執行……。雖然本條還規定了在某種情況下可以執行,但實際已意味著《解釋》對行政訴訟不停止執行的特有原則作了否定。
(二)當事人的法定起訴期限不應當對抗和延緩行政法律文書的生效時限
最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋(以下簡稱《解釋》)第八十八條就行政機關申請執行其具體行政行為的期限作了“應當自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內提出”的規定。從司法實踐看,這一規定實質上是將人民法院一審判決案件上訴后,一審判決即尚未發生法律效力的理念混為一體,并對行政法律文書的生效時日作了向后延伸。顯然,這與行政行為一經作出即具有拘束力是沖突的(這種拘束力也是國家權利的公定力所決定的,體現的是國家意志)。如果循著《解釋》這種觀點去看國家行政管理活動,那么,這種行政管理與執法活動則會由于行政訴訟制度的存在而常常在一定時限內是處于不確定的狀態。并且,這種不確定狀態的后果往往是使國家行政管理與執法活動、經濟發展或社會穩定造成重大損失。如:發生在前年的“非典疫情”。為預防“疫情”的擴散,有關部門對“疑似病例”所采取的強制隔離措施,如果都要等到起訴期限屆滿才能申請執行,后果必然不堪設想。而這一問題,目前十分突出的表現于城市房屋拆遷案件上。《城市房屋拆遷管理條例》(國務院第305號令,2001年6月13日公布)第十六條規定:拆遷人與被拆遷人或者拆遷人與被拆遷人、房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的,經當事人申請,由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的,由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內作出。 當事人對裁決不服的,可以自裁決書送達之日起3個月內向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規定已對被拆遷人給予貸幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉用房的,訴訟期間不停止拆遷的執行。
準確理解條文的含義,該《條例》第十六條二款的規定,是給予當事人尋求司法救濟的時間限制,而并不表示該行政裁決必須是三個月的起訴期限屆滿后才能發生法律效力(凡行政裁決文書均同),才能申請人民法院強制執行。要說明這一點,我們還可以從《條例》第十七條看。《條例》第十七條規定:被拆遷人或者房屋租用人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的,由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷,或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。也就是說在通常情況下,房屋拆遷裁決限定被拆遷人搬遷的時限都比當事人享有的訴權時限短,所以,不論當事人是否起訴或起訴期限是否屆滿,人民法院都應當受理該強制執行申請。這樣才符合《解釋》第八十八條第五(項)“被申請人在具體行政行為確定的期限內或者行政機關另行指定的期限內未履行義務“之規定精神。否則,在非訴行政執行案件上,就會現一個怪現象;當事人對行政裁決不服起訴后,將可能被先予強制執行,而如果即不履行也不起訴,卻還可以待三個月的起訴期限屆滿后行政機關才能申請執行。三個月,對于一個正在實施拆遷、準備開工的工程來說,各種有形與無形的損失絕不是一個小數,對已經先行自覺搬遷的其他被拆遷人必然產生負面影響,甚至成為誘發嚴重社會問題的不安定因素。這絕不是危言聳聽。
由此,從司法實踐看《中華有民共和國行政訴訟法》第六十六條“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的,行政機關可以申請人民法院強制執行,或者依法強制執行”的規定中的“法定期限內”,并不僅僅是《解釋》第八十八條中的“法定起訴期限”,而還應當是“法定的履行期限”,也就是“具體行政行為所確定的期限或者行政機關另行指定的期限”。因此,《解釋》在此一點上僅作狹義的解釋是不妥當的。無論從什么角度看,當事人的法定起訴期限都不應當具有對抗和延緩行政行為生效時限的當然的法定效力。否則,具體行政行為確定相對人的履行期限或者行政機關另行指定相對人的履行期限就毫無法律上的意義.(胡忠義)
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