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行政訴訟 |
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| 法德英美四國(guó)行政訴訟性質(zhì)比較考察 |
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作者：石家莊趙麗娜律師編輯
出處：法律顧問(wèn)網(wǎng)·涉外m.dl735.cn
時(shí)間：2011/7/24 22:57:33 |
| 法德英美四國(guó)行政訴訟性質(zhì)比較考察 |
| 孔繁華 武漢大學(xué)法學(xué)院 博士研究生 | |
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| 關(guān)鍵詞: 行政訴訟/司法審查/解決糾紛/監(jiān)督行政/救濟(jì)權(quán)利 |
| 內(nèi)容提要: 在不同國(guó)家、不同的歷史時(shí)期，因社會(huì)條件的制約使行政訴訟的表現(xiàn)形式不同，但從政治基礎(chǔ)、思想淵源、歷史發(fā)展和原告資格的擴(kuò)張四個(gè)方面來(lái)看，兩大法系法德英美四個(gè)國(guó)家的行政訴訟（司法審查）性質(zhì)具有共性，行政訴訟或司法審查發(fā)展之初的著眼點(diǎn)是公共利益和權(quán)力制衡，監(jiān)督行政權(quán)依法行使是其歷史使命；現(xiàn)在則越來(lái)越重視個(gè)人權(quán)益的保護(hù)，行政訴訟更多地反映出解決糾紛與救濟(jì)權(quán)利的性質(zhì)。 |
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行政訴訟的性質(zhì)是指行政訴訟作為一種法律制度的根本屬性，它既表明行政訴訟作為一種法律制度的一般性，又表明行政訴訟區(qū)別于其他法律制度的特殊性。在談到我國(guó)行政訴訟制度時(shí)，一方面，我們通常與法國(guó)、德國(guó)的“行政訴訟”相比較，另一方面，又與英國(guó)、美國(guó)的“司法審查”
[1] 相比較。這兩個(gè)概念名稱截然不同，為什么具有可比性？因?yàn)槠浔举|(zhì)上具有共性。“歷史不能提供理論，但它卻能提供給我們一些看待問(wèn)題的觀點(diǎn)。”
[2]對(duì)域外行政訴訟制度的歷史考察和制度解讀有助于我們更深刻地理解行政訴訟的性質(zhì)，為制度的橫向比較和借鑒提供依據(jù)。無(wú)論是從訴訟的起源和發(fā)展歷史來(lái)看，還是從近代權(quán)力分立學(xué)說(shuō)的理論與實(shí)踐來(lái)看，司法或者訴訟的基本含義和功能就是解決糾紛或者說(shuō)解決社會(huì)沖突。行政訴訟首先是一種解決行政爭(zhēng)議的訴訟程序制度。通過(guò)行政訴訟或司法審查，使處于爭(zhēng)議狀態(tài)的法律關(guān)系趨于穩(wěn)定，在法律上達(dá)到定分止?fàn)幍淖饔谩Ｔ诂F(xiàn)代福利國(guó)家，行政訴訟所具有的維護(hù)統(tǒng)治的政治任務(wù)已不存在，轉(zhuǎn)而主要作為救濟(jì)權(quán)利的制度發(fā)揮作用，但其監(jiān)督行政的性質(zhì)始終存在。這種監(jiān)督與早期司法監(jiān)督行政有一定的差異。早期監(jiān)督的目的是為了平衡三種國(guó)家權(quán)力，而進(jìn)入福利國(guó)家階段后，為了給人民提供更多的福利和服務(wù)，公眾對(duì)行政權(quán)的擴(kuò)張抱有一種默認(rèn)的態(tài)度，而行政權(quán)的擴(kuò)張必然引起權(quán)力濫用幾率擴(kuò)大，于是司法審查對(duì)行政權(quán)的控制的最終目的，發(fā)展為保障公民權(quán)利。畢竟，權(quán)力不能脫離權(quán)利而獨(dú)立存在。訴訟、監(jiān)督與救濟(jì)三個(gè)方面都是行政訴訟的性質(zhì)，只要建立了行政訴訟（或司法審查）制度，就具有這三方面的性質(zhì)，只是在不同的國(guó)家、不同的歷史時(shí)期，本質(zhì)的不同方面表現(xiàn)的側(cè)重點(diǎn)不同而已。
一 政治基礎(chǔ)：分權(quán)與制衡
法國(guó)與美國(guó)建國(guó)的理論基礎(chǔ)都是“三權(quán)分立”理論，但是“三權(quán)分立”一詞在大西洋兩岸具有顯著不同的含義。“在美國(guó)，分權(quán)并非意味著三權(quán)絕對(duì)獨(dú)立，同時(shí)還要求權(quán)力之間的相互制衡，否則任何權(quán)力都可能因缺乏控制而被濫用。但在孟德斯鳩的家鄉(xiāng)，由于革命對(duì)法院的敵視傳統(tǒng)，‘三權(quán)分立’在法國(guó)獲得了對(duì)法院最為不利的解釋，這就是司法機(jī)構(gòu)不得通過(guò)司法審查的途徑干涉立法與執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使其自身職能。”
[3]因此，分權(quán)原則應(yīng)用于法國(guó)，則是行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)相互獨(dú)立，普通法院不能干涉行政權(quán)力，不能審理由于行政事項(xiàng)而發(fā)生的訴訟。為了保障革命的勝利果實(shí)，法國(guó)1789年《人權(quán)宣言》第16條規(guī)定，凡權(quán)利無(wú)保障和分權(quán)未確立的社會(huì)就沒(méi)有憲法，并據(jù)此建立了獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)。法國(guó)人對(duì)于分權(quán)學(xué)說(shuō)絕對(duì)化的理解，主要是當(dāng)時(shí)的歷史背景所決定的。法國(guó)大革命前，代表新興資產(chǎn)階級(jí)的行政權(quán)與代表封建勢(shì)力的普通法院之間存在嚴(yán)重的對(duì)立情緒。“由于法官利用手中的司法權(quán)力阻礙中央法令及其行政官員的改革努力的事實(shí)存在，因而受到資產(chǎn)階級(jí)和普通平民的憎恨。這種先入為主的‘偏見(jiàn)’很明顯地表現(xiàn)為革命者一度對(duì)司法機(jī)關(guān)的不信任……”。
[4]革命勝利后，掌握政權(quán)的資產(chǎn)階級(jí)不忘法院在革命中的所作所為，“因此，剝奪普通法官審查行政行為是否合法的權(quán)力以及控制政府官員行政行為的權(quán)力，就必然成為革命時(shí)期司法改革的目標(biāo)之一。”
[5] 不過(guò)，資產(chǎn)階級(jí)革命在行政法院形成中的作用也不能絕對(duì)化地理解，托克維爾指出：“行政法院正是舊制度的體制。”“當(dāng)大革命爆發(fā)之際，法國(guó)這座古老的政府大廈幾乎完好無(wú)損，可以說(shuō)，人們用它在原基礎(chǔ)上建起了另一座大廈。在大革命中，當(dāng)人民摧毀貴族政治時(shí)，他們自然而然地奔向中央集權(quán)制。”
[6]時(shí)至今日，革命時(shí)期的政治情況已不存在，但法國(guó)獨(dú)具特色的行政法院體制卻保留下來(lái)了。
在封建專制時(shí)代，德國(guó)由分散、林立的眾多邦國(guó)所組成，各邦長(zhǎng)期處于割據(jù)狀態(tài)，這種“諸侯爭(zhēng)霸”的局面限制了德國(guó)的發(fā)展。18世紀(jì)末的德國(guó)，在經(jīng)濟(jì)上和政治上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于英、法兩國(guó)。它不僅是一個(gè)農(nóng)奴制的、而且是一個(gè)四分五裂的、封建割據(jù)的國(guó)家。“對(duì)于德意志或意大利這樣的國(guó)家而言，直到19世紀(jì)，也不過(guò)是由相互獨(dú)立的各邦形成無(wú)政府狀態(tài)的集合體而已，因此，民族統(tǒng)一的需求掩蓋了對(duì)個(gè)人自由的渴求，統(tǒng)一的對(duì)內(nèi)主權(quán)比獨(dú)立自主的個(gè)體更受思想家的關(guān)注。”
[7] 這種民族統(tǒng)一的需求及其歷史背景影響了當(dāng)時(shí)的立法。小國(guó)林立的局面也造成行政訴訟體制的多樣性，“南德方案”與“北德方案”的爭(zhēng)論是其體現(xiàn)。由于二戰(zhàn)后為盟軍占領(lǐng)，德國(guó)隨后的發(fā)展或多或少地受英美國(guó)家影響。行政訴訟最終側(cè)重以救濟(jì)權(quán)利為主的面目出現(xiàn)，但卻不否認(rèn)和排除純粹是監(jiān)督行政（維護(hù)客觀法律秩序）的訴訟類型。可見(jiàn)，行政訴訟“是監(jiān)督客觀合法性還是旨在保護(hù)個(gè)人的（主觀）權(quán)利？就其今天的形式來(lái)說(shuō)，行政法院乃是一種歷史的妥協(xié)結(jié)果。眾所周知，這種妥協(xié)廣泛地回答了它一方面有利于通過(guò)一個(gè)自己的機(jī)構(gòu)對(duì)公權(quán)力進(jìn)行獨(dú)立的司法監(jiān)督；另一方面也在原則上有賴于可能存在的主觀權(quán)利的侵害。”
[8]
英國(guó)憲制建立在分權(quán)基礎(chǔ)之上，不過(guò)，英國(guó)的分權(quán)并不是任何理論學(xué)說(shuō)的結(jié)果，而是革命的產(chǎn)物。英國(guó)都鐸王朝期間，對(duì)地方行政的司法監(jiān)督由國(guó)王設(shè)立的樞密院負(fù)責(zé)。樞密院是當(dāng)時(shí)最高的行政機(jī)關(guān)，它對(duì)地方行政的監(jiān)督具體由星法院實(shí)施。星法院常常刑訊逼供，并對(duì)那些反對(duì)國(guó)王、不服從治安法官統(tǒng)治的人施以極刑，因而臭名昭著。星法院的聲名狼藉、對(duì)大陸法系法律建制的誤解和對(duì)普通法混合司法制度的盲目理想化，使英國(guó)偉大的憲法學(xué)家戴雪把行政法簡(jiǎn)單地看作是法國(guó)專制體制的象征，畢生都反對(duì)行政法對(duì)于政府特權(quán)的維護(hù)，甚至一直主張?jiān)谟?guó)不存在行政法。受其影響，英國(guó)人在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都無(wú)法接受法國(guó)式的行政法院。雖然無(wú)論是英國(guó)還是法國(guó)，法院在資產(chǎn)階級(jí)革命中都起著反動(dòng)作用，但在法國(guó)是普通法院阻礙了革命，因而革命勝利后建立了獨(dú)特的行政法院；而英國(guó)是特殊的星法院阻礙了革命，因而在革命勝利后將司法審查權(quán)賦予了普通法院。“有所不同的是，法國(guó)行政審判是為了限制代表封建勢(shì)力的法院的權(quán)力，而英國(guó)的行政審判制度是為了限制代表封建勢(shì)力的國(guó)王的權(quán)力。法國(guó)的行政法是在政府進(jìn)步、法院落后的背景下產(chǎn)生的。為了促進(jìn)政府的功效，限制法院而設(shè)立行政法院。政府與法院的矛盾激化才促成行政法院的建立。英國(guó)的行政法是在法院進(jìn)步、政府落后的情況下產(chǎn)生的。為了反對(duì)封建專制，限制國(guó)王特權(quán)而建立普通法院受理行政案件制度。兩種最早的行政法律制度以不同的歷史條件為背景，以不同的方式產(chǎn)生，然而卻殊途同歸。”
[9]
孟德斯鳩的三權(quán)分立學(xué)說(shuō)深深地影響了法國(guó)和美國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命，但卻產(chǎn)生了迥異的結(jié)果。法國(guó)建立了獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)，而美國(guó)則統(tǒng)一由普通法院行使司法審查權(quán)，殖民地時(shí)期形成的多元利益集團(tuán)促成了分權(quán)與制衡原則的誕生。“至獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)勝利，美國(guó)憲法產(chǎn)生時(shí)，美國(guó)社會(huì)已形成了多層級(jí)、多角度的縱橫交錯(cuò)的、呈典型的網(wǎng)狀互控與制衡狀態(tài)的多元利益集團(tuán)。”“麥迪遜將這種多元利益集團(tuán)或政治權(quán)力間的互控稱為‘黨爭(zhēng)’”，“在設(shè)計(jì)聯(lián)邦制的時(shí)候，人們又擔(dān)心創(chuàng)造一個(gè)壓倒多數(shù)的政治權(quán)力而產(chǎn)生集權(quán)和專制，因而又在聯(lián)邦政體中設(shè)計(jì)了立體的分權(quán)與制衡制度，對(duì)聯(lián)邦的政治權(quán)力進(jìn)行了理性的分割。”
[10]制憲會(huì)議的代表們“既想建立一個(gè)有足夠權(quán)威的中央政府，又要竭力保護(hù)各州已經(jīng)擁有的重要權(quán)力；他們既希望聯(lián)邦政府的權(quán)威得到有效的施展，但又要防止不同利益集團(tuán)對(duì)政府權(quán)力的壟斷；他們既反對(duì)貴族或寡頭政治，又害怕監(jiān)督無(wú)序的‘暴民政治’。正因?yàn)橛羞@些憂慮，1787年的憲法格外注重權(quán)力的分割與制約。”
[11]多元的利益格局成就了既分權(quán)又制衡的政治體制。“美國(guó)是以反對(duì)遠(yuǎn)方帝制的最高權(quán)力的革命開始的。1787年的憲法特別關(guān)心制衡概念，政府方案是聯(lián)邦制。各州保留很大權(quán)力。18世紀(jì)末的政治思想家害怕權(quán)力集中。商人、土地所有者、大臣和律師都同意。這[種]基本態(tài)度似乎至今還存在。憲法是這種態(tài)度的后果，不是原因，然而憲法可能有助于使它保留至今。然而，我們必須記住，其他國(guó)家同樣堅(jiān)持要制衡，但是是在紙上，實(shí)踐中卻不理會(huì)這些話。”
[12]美國(guó)憲法是分權(quán)思想貫徹最為徹底的法律文件。
“三權(quán)分立”的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)都是國(guó)家權(quán)力和公共利益，在這一點(diǎn)上四國(guó)具有共性。基于上述理論和政治制度所產(chǎn)生的行政訴訟制度，反映的是權(quán)力斗爭(zhēng)的過(guò)程，展示的是權(quán)力監(jiān)督的結(jié)果，其性質(zhì)更多地體現(xiàn)為一種國(guó)家權(quán)力對(duì)另一種國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督。“盡管行政訴訟制度在不同的或相同的社會(huì)制度下，或同一社會(huì)制度在不同的歷史時(shí)期，其受理行政案件的機(jī)關(guān)、具體內(nèi)容和程序不盡相同，但行政訴訟制度的產(chǎn)生和發(fā)展都與一定的民主政治相聯(lián)系甚至密不可分，其目的在于限制行政權(quán)力的濫用，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)公民的合法權(quán)益，為統(tǒng)治階級(jí)的利益服務(wù)。”
[13]
二 思想淵源：集體主義與自由主義
法國(guó)是典型的大陸法系國(guó)家，其重要特點(diǎn)之一是區(qū)分公法和私法兩種不同的法律體系，并適用不同的規(guī)則。“在公法范圍內(nèi)，完全否認(rèn)私權(quán)自治的思想，政府的作用決不限于保護(hù)私權(quán)，相反，公法所特別關(guān)注的是國(guó)家行為在實(shí)現(xiàn)公共利益上的作用……公法關(guān)系中，國(guó)家作為公共利益的代表者，他是一方當(dāng)事人，但具有高于其他任何個(gè)人的權(quán)威。”
[14] 歐洲大陸國(guó)家的公法制度，特別是獨(dú)立的行政法院設(shè)置浸透了維護(hù)公共利益的觀念。這與其強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益的思想根源分不開。大陸法系國(guó)家長(zhǎng)期占主導(dǎo)地位的思想是集體主義，尤以狄冀提出的“社會(huì)連帶理論”為代表。在狄冀看來(lái)，“客觀法建立在社會(huì)相互關(guān)聯(lián)性的基礎(chǔ)上，由此直接且合乎邏輯地推理出主觀權(quán)利，事實(shí)上，客觀法要求每個(gè)人遵從社會(huì)相互關(guān)聯(lián)性。”
[15] “依循這一路徑，我們可以看到，狄冀認(rèn)為公民在一般情況下必需服從國(guó)家。服從國(guó)家的基本義務(wù)的限度來(lái)自于國(guó)家的基本目的。”
[16]集體主義理論強(qiáng)調(diào)對(duì)公共利益的尊重和維護(hù)，契合了法國(guó)資產(chǎn)階級(jí)維護(hù)行政權(quán)的要求，行政管理服務(wù)于公共利益、向公眾負(fù)責(zé)的原則以及行政系統(tǒng)內(nèi)部制衡的原則成為法國(guó)的憲政特色。
19世紀(jì)早期，在德國(guó)占統(tǒng)治地位的思想是黑格爾的國(guó)家主義理論。黑格爾之后，歷史主義從本質(zhì)上秉承了國(guó)家主義的思想，繼續(xù)提倡國(guó)家主義鼓吹的國(guó)家有機(jī)學(xué)說(shuō)，認(rèn)為國(guó)家是一個(gè)整體，個(gè)人只是整體的一個(gè)組成部分，因而集體利益應(yīng)高于個(gè)人利益，個(gè)人離開國(guó)家而存在，是不可思議的。歷史法學(xué)派的主要代表人物薩維尼公開宣揚(yáng)國(guó)家至上的思想：“人民離不開國(guó)家，人民除非組織為國(guó)家，并在這個(gè)國(guó)家中生活，否則是不能享受政治權(quán)利，不能取得人格和主權(quán)的。”
[17]由于這種理論的影響，雖然自19世紀(jì)中期開始，法治國(guó)的概念開始在德國(guó)盛行，但是個(gè)人相對(duì)于國(guó)家的主體地位一直未能確立。“‘法治國(guó)’中的個(gè)人并不擁有相對(duì)于國(guó)家的主體地位，其邏輯基礎(chǔ)是‘國(guó)家——個(gè)人’二元統(tǒng)一，而非‘國(guó)家——個(gè)人’之間的二元對(duì)立。盡管‘法治國(guó)’承認(rèn)并且以保障公民的基本人權(quán)為己任，這些基本權(quán)利甚至還出現(xiàn)在帝國(guó)和各州的憲法中，然而，由于個(gè)體并不具有相對(duì)于國(guó)家而言的主體性，因而德國(guó)公法上并不承認(rèn)個(gè)人的主體地位。”
[18]“盡管為了達(dá)成法治國(guó)依法行政的目的，19世紀(jì)德國(guó)公法學(xué)說(shuō)上創(chuàng)造了‘公法上的主觀權(quán)利’概念，希望人民在國(guó)家沒(méi)有依法行政的情形下，能夠以投訴或是訴訟的方式，提醒國(guó)家已經(jīng)違反其應(yīng)遵守客觀法律的義務(wù)及責(zé)任。但因?yàn)楫?dāng)時(shí)的國(guó)家理論無(wú)法容許國(guó)家被其臣屬控告的情況發(fā)生，所以雖說(shuō)是‘公法上的主觀權(quán)利’，但其性質(zhì)上卻被認(rèn)為是臣民應(yīng)盡的義務(wù)。換言之，臣民有義務(wù)提醒而不是有權(quán)請(qǐng)求國(guó)家依法行政。”
[19]歷史主義在經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)后，逐漸受到政治和憲政理論界的嚴(yán)厲批評(píng)，深受國(guó)家主義熏陶的絕對(duì)主權(quán)至上的理論家也試圖將前者與自由、民主的價(jià)值觀念協(xié)調(diào)起來(lái)。他們從關(guān)注整個(gè)國(guó)家的利益轉(zhuǎn)向關(guān)注公民權(quán)利的維護(hù)，以及維護(hù)公民權(quán)益的具體制度。
個(gè)人權(quán)利訴求是英、美一脈相承的歷史傳統(tǒng)，其理論基礎(chǔ)是自由主義。自由主義者以個(gè)體的人作為出發(fā)基點(diǎn)，主張以人的自然權(quán)利為本，承認(rèn)個(gè)人獨(dú)立，鼓吹個(gè)人利益至上，認(rèn)為人的自然權(quán)利先于一切社會(huì)組織和政治組織的基礎(chǔ)而存在，國(guó)家的出現(xiàn)不過(guò)是社會(huì)中個(gè)體聯(lián)合的結(jié)果，基于所有個(gè)體同意而產(chǎn)生的社會(huì)契約奠定了國(guó)家合法化的基礎(chǔ)，國(guó)家的功能與目的在于將個(gè)人的自然權(quán)利納入它的秩序，并為個(gè)人提供一個(gè)安定的社會(huì)秩序，最低限度地保障和維持個(gè)體的生存，以此來(lái)促進(jìn)個(gè)體的自由發(fā)展。在英國(guó)人看來(lái)，普通法院是公民的自由和權(quán)利最可靠的保障，是防止行政專政和暴力、捍衛(wèi)自然正義的最有力的工具。
18世紀(jì)個(gè)人自由和私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的觀念成為美國(guó)法律制度的基礎(chǔ)。“就思想淵源來(lái)說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)的領(lǐng)袖們直接從歐洲，特別是從法國(guó)啟蒙思想家和英國(guó)的洛克等自由主義思想家那里汲取靈感和力量。……今天家喻戶曉的憲政主義更是美國(guó)人對(duì)自由主義的一大貢獻(xiàn)。”
[20]“美國(guó)憲法和憲政賴以產(chǎn)生和生成的原始動(dòng)機(jī)和社會(huì)動(dòng)力是以財(cái)產(chǎn)權(quán)為核心的個(gè)人權(quán)利保護(hù)的社會(huì)需要和社會(huì)主體強(qiáng)烈的個(gè)人權(quán)利訴求。美國(guó)社會(huì)當(dāng)時(shí)的個(gè)人權(quán)利訴求和個(gè)人權(quán)利憲法保護(hù)的需要的形成，有其深厚的歷史淵源、環(huán)境條件和時(shí)代背景。從歷史淵源上看，北美殖民地人民繼承了英國(guó)人的個(gè)人權(quán)利訴求的傳統(tǒng)；從環(huán)境條件上看，北美殖民地的獨(dú)立的地理環(huán)境有利于個(gè)人權(quán)利的發(fā)展；從時(shí)代背景上看，資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為個(gè)人權(quán)利需要和訴求奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。”
[21]自由主義思想反映在政治上就是公民不信任政府，害怕政府剝奪個(gè)人的權(quán)利和自由，而司法審查就是保障個(gè)人權(quán)利和自由的一種有效手段。
集體主義、國(guó)家主義強(qiáng)調(diào)公共利益，個(gè)人主義和自由主義關(guān)注私人利益。建立在兩種不同思想背景基礎(chǔ)上的制度，其性質(zhì)也有一定差異。法國(guó)行政訴訟制度是社會(huì)連帶主義理論的杰出體現(xiàn)，行政訴訟圍繞權(quán)力之間的監(jiān)督關(guān)系展開。國(guó)家主義雖然在德國(guó)一度占據(jù)統(tǒng)治地位，但其分裂割據(jù)的政治局面打破了國(guó)家主義一統(tǒng)天下的地位，自由主義、民主理念的不斷發(fā)展使德國(guó)最終建立起以保護(hù)私人利益為目的、體現(xiàn)救濟(jì)權(quán)利性質(zhì)的行政訴訟制度。自由主義以保護(hù)公民個(gè)人的權(quán)利和自由為最終的價(jià)值追求，如果個(gè)人認(rèn)為政府的行為違法侵權(quán)，同樣可以向法院提起訴訟，請(qǐng)求救濟(jì)。普通法傳統(tǒng)的英美兩國(guó)，基于對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制衡的目的，司法審查不僅負(fù)有監(jiān)督行政的歷史使命，而且更是發(fā)揮了救濟(jì)公民個(gè)人權(quán)利的作用。
三 歷史發(fā)展：行政法院與司法法院
法國(guó)行政訴訟制度的建立過(guò)程，其實(shí)就是最高行政法院的形成過(guò)程，而行政訴訟制度的發(fā)展過(guò)程，就是最高行政法院通過(guò)判例不斷確立法律規(guī)則的過(guò)程。法國(guó)行政審判的發(fā)展過(guò)程，經(jīng)歷了行政法官時(shí)期（1790－1799年）、保留審判權(quán)時(shí)期（1799－1872年）、委托審判權(quán)時(shí)期（1872年以后）以及取消部長(zhǎng)法官制時(shí)期（1889年以后）四個(gè)階段。
[22]分權(quán)原則運(yùn)用的結(jié)果是在法國(guó)建立了獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)，行政法院在性質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)，處理行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議。但行政裁判權(quán)與行政管理權(quán)的分離依然是必不可少的，因?yàn)?SPAN lang=EN-US>“從司法的角度，不允許同一個(gè)人既是審判官又是當(dāng)事人”。
[23]這種思想體現(xiàn)在最高行政法院上，就是其機(jī)構(gòu)設(shè)置。“最高行政法院的組織，根據(jù)最高行政法院的任務(wù)而決定。最高行政法院的任務(wù)分為二大類：一為向行政機(jī)關(guān)提供咨詢意見(jiàn)的行政任務(wù)；二為裁判行政訴訟的審判任務(wù)。所以最高行政法院的組織也分為兩個(gè)主要部門，即行政組和訴訟組。”不過(guò)，這種行政內(nèi)部的“分權(quán)”是不徹底的，“為了防止最高行政法院成員，或者專門從事咨詢工作，或者專門從事審判工作，缺乏全盤觀點(diǎn)，導(dǎo)致最高行政法院的判決脫離實(shí)際行政需要起見(jiàn)，1963年的改革規(guī)定最高行政法院的助理辦案員和查案官，必須同時(shí)分配在訴訟組和一個(gè)行政組中。”
[24]
在封建君主專制時(shí)代，德國(guó)的行政訴訟已經(jīng)出現(xiàn)萌芽。早期的帝國(guó)法院和帝國(guó)樞密院
[25]可以為市民提供一定的保護(hù)，但卻不是真正的司法保護(hù)，因?yàn)樵?SPAN lang=EN-US>“開明的專制主義”統(tǒng)治下，“國(guó)王不能為非”的觀念占統(tǒng)治地位。因此，也就不允許法官們充當(dāng)公共利益的守護(hù)者，并且凌駕于行政之上。德國(guó)近現(xiàn)代意義上的行政訴訟是在法國(guó)大革命影響之下建立的。綜觀德國(guó)自19世紀(jì)中期以后至20世紀(jì)初逐步建立的行政訴訟制度，大體具有兩種類型：“第一種，普魯士模式的行政訴訟。行政訴訟的目的在于行政內(nèi)部對(duì)其行為的一種自行監(jiān)督，其本質(zhì)上是行政行為，主張?jiān)谛姓到y(tǒng)內(nèi)部另設(shè)行政法院。另外一種是南部德國(guó)模式的行政訴訟制度。行政訴訟的目的就在于保護(hù)公民個(gè)人的公民權(quán)利，行政案件由不屬于行政系統(tǒng)的獨(dú)立的行政法院審理。”
[26]這兩種模式的主張反映了對(duì)行政訴訟性質(zhì)的不同理解：行政訴訟究竟是一種監(jiān)督行政的制度還是對(duì)主觀權(quán)利侵害給予救濟(jì)的制度。前一種模式被稱為“北德方案”，后一種模式被稱為“南德方案”。爭(zhēng)論的結(jié)果是南德模式占據(jù)了主導(dǎo)地位。魏瑪共和國(guó)時(shí)期，魏瑪憲法雖然規(guī)定了設(shè)立行政法院，但“結(jié)果是：當(dāng)時(shí)既沒(méi)有建立帝國(guó)行政法院，也沒(méi)有把行政法院向下擴(kuò)展到第一審法院這一級(jí)去……”，“行政法院在整個(gè)魏瑪時(shí)期的發(fā)展，也仍然是花樣繁多、各行其道，并且很有局限。”納粹統(tǒng)治時(shí)期雖然建立了帝國(guó)行政法院，但由于缺乏民主與法治的基礎(chǔ)，“充其量不過(guò)是樁笑料而已”。“當(dāng)今意義上完備的行政法院之形成史的歷史轉(zhuǎn)折，是在1945年之后才開始的。”“隨著基本法的生效，由來(lái)已久圍繞行政法院之獨(dú)立性及行政自我監(jiān)督的爭(zhēng)議，終于有了結(jié)論：如同在其他法院一樣，在行政法院，也應(yīng)由獨(dú)立法官（《聯(lián)邦基本法》第97條及第99條）作出裁判；在受到公權(quán)力的侵害時(shí)（《聯(lián)邦基本法》第19條第4款），公民享有受到法律保護(hù)的基本權(quán)利。這就最終排除了任何一種行政內(nèi)部監(jiān)督和列舉原則的限制。”
[27]
英國(guó)由于其普通法傳統(tǒng)和受戴雪影響，由普通法院對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督，但司法審查的手段卻是從行政性質(zhì)的令狀演變而來(lái)的。令狀從其起源來(lái)看，稱之為“特權(quán)令狀”更合適。特權(quán)令狀制度在封建君主專制時(shí)代就已產(chǎn)生。起初只是一種行政手段，是國(guó)王、教皇或其他統(tǒng)治者便利處理日常事務(wù)的一種文書工具。“令狀制度的成長(zhǎng)是一個(gè)歷史發(fā)展的結(jié)果，并帶有很大的偶然性，它起初肯定不是作為取代地方法庭及地方習(xí)慣而有計(jì)劃地設(shè)計(jì)的一套普通法及其法庭的新制度，盡管最后的確發(fā)生了這樣的事實(shí)。”
[28]后來(lái)令狀制度則由行政性質(zhì)演變?yōu)樗痉ㄐ再|(zhì)，“自亨利二世起，這些令狀不再直接命令相對(duì)人如何做，而是要求他們到王室法官面前解決爭(zhēng)訟，由法官而不是國(guó)王決定雙方的權(quán)利義務(wù)的分配。從此，令狀由直接分配權(quán)利義務(wù)的‘命令書’演變成了啟動(dòng)訴訟的司法文書。”
[29]資產(chǎn)階級(jí)取得勝利后，不斷對(duì)特權(quán)令狀加以改造，成為今天英國(guó)司法審查的主要手段。可見(jiàn)，特權(quán)令狀誕生的原因是為了維護(hù)公共利益，保障國(guó)王的政令暢通無(wú)阻，雖然在今天特權(quán)令狀已失去了它的本意。令狀發(fā)展的結(jié)果成為保護(hù)私人權(quán)利的一種有效手段，甚至演變成“有令狀才有救濟(jì)，有救濟(jì)才有權(quán)利推出有令狀才有權(quán)利”。
[30]
美國(guó)法院審查行政行為是否合法的歷史淵源，既來(lái)自英國(guó)普通法的傳統(tǒng)，也是思想家們對(duì)三權(quán)分立學(xué)說(shuō)的完美實(shí)踐。美國(guó)的制憲先賢們，尤其是以麥迪遜和漢密爾頓為首的聯(lián)邦黨人繼承了洛克和孟德斯鳩分權(quán)與制衡理論的精髓，而且進(jìn)一步發(fā)展了這一理論，并使之付諸實(shí)踐，體現(xiàn)在成文憲法之中。在漢密爾頓、杰伊、麥迪遜等人看來(lái)，如果把三種權(quán)力“置于同一人之手，不論是一個(gè)人、少數(shù)人或許多人，不論是世襲的、自己任命的或選舉的，均可公正地?cái)喽ㄊ桥罢?SPAN lang=EN-US>”。
[31]因此，“依靠人民是對(duì)政府的主要控制；但是經(jīng)驗(yàn)教導(dǎo)我們，必須有輔助性的預(yù)防措施。”
[32]《美國(guó)憲法》第1條規(guī)定立法權(quán)屬于國(guó)會(huì)，第2條規(guī)定行政權(quán)屬于總統(tǒng)，第3條規(guī)定司法權(quán)屬于法院。在分權(quán)制衡的原則下，法院對(duì)行政、立法均有司法審查權(quán)，為司法審查制度的建立提供了依據(jù)。
四 原告資格：個(gè)人利益與公共利益
（一）法國(guó)：以越權(quán)之訴為例
越權(quán)之訴即行政法院撤銷違法的行政行為的訴訟，是法國(guó)行政法上最重要的制度。越權(quán)之訴在性質(zhì)上屬于客觀訴訟。訴訟的主要目的在于制裁違法的行政行為，保障良好的行政秩序，不在于保護(hù)申訴人的主觀權(quán)利，這是一個(gè)沒(méi)有當(dāng)事人、對(duì)事不對(duì)人的訴訟。“在這種訴訟中，個(gè)人不必援引自己的任何個(gè)人權(quán)利。公民在國(guó)家制度和法律之下生活，如果政府違反了法律，他就有權(quán)要求司法上的審查。權(quán)力的濫用當(dāng)然必須得到禁止。法院在決定是否受理這種訴訟的時(shí)候會(huì)要求起訴者表明他在其中具有特殊的利益。但是，這種利益可以是非常間接的，比如一位納稅人在看到他所在地方的市政委員會(huì)沒(méi)有按照法律來(lái)訂立合同時(shí)感到自己的利益受到了損害；它也可以是道義上的利益，比如，一位具備擔(dān)任某一官職資格的公民可以阻止任命那些不具備相應(yīng)資格的人。”
[33]此外，越權(quán)之訴的判決發(fā)生對(duì)事的效果，不以當(dāng)事人為限，也是其客觀性的表現(xiàn)。但是對(duì)越權(quán)之訴的客觀性質(zhì)，不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)。學(xué)術(shù)界認(rèn)為當(dāng)代的越權(quán)之訴，越來(lái)越具有主觀因素。某些訴訟事項(xiàng)，根據(jù)其本身性質(zhì)或法律規(guī)定，不一定屬于哪類訴訟，當(dāng)事人可以選擇提起越權(quán)之訴或完全管轄權(quán)之訴。這個(gè)選擇根據(jù)最高行政法院1912年3月8日在拉法格（Lafage）案件的判決和斯黑拉瑪（Schlemmer）案件的判決而產(chǎn)生。最高行政法院的判例表現(xiàn)出擴(kuò)大這種選擇的趨勢(shì)。
[34]
（二）德國(guó)：以訴權(quán)范圍為觀測(cè)點(diǎn)
《德國(guó)行政法院法》第42條第2款規(guī)定：“除非法律另有規(guī)定，原告人只有在認(rèn)為其自身權(quán)利被一個(gè)行政行為、拒絕行政行為或不作為侵害時(shí)，方可以提起訴訟。”
[35]“權(quán)威觀點(diǎn)認(rèn)為，該法第42條第2款排除了民眾訴訟，同時(shí)并且主要作了如下明確規(guī)定：起訴不必以國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、道德及其他利益的損害為條件，只須以受法律保護(hù)的、因此屬于主觀權(quán)利的利益受到損害為條件。這同樣適用于其他訴訟（財(cái)政法院法、社會(huì)法院法等）。”
[36] 這一條實(shí)際上是關(guān)于訴權(quán)的規(guī)定，“據(jù)此，原告只能對(duì)一個(gè)由法律賦予他的或者——基于一項(xiàng)基本權(quán)利——他本人直接擁有的權(quán)利提出主張，而不可以主張他人或者其他團(tuán)體的權(quán)利。市民不應(yīng)借助一個(gè)行政訴訟，把自己變成公共利益的‘衛(wèi)士’，并由此把行政法院卷入對(duì)公共利益的不同闡釋的沖突中。同時(shí)，訴權(quán)還有利于清晰地區(qū)分純政治和經(jīng)濟(jì)上的利益與本來(lái)意義上的權(quán)利。”“訴權(quán)之所以獲得現(xiàn)實(shí)意義，是因?yàn)椋环矫嬉乐瓜蛐姓ㄔ悍ㄌ崞鹈癖娫V訟；另一方面，必須在法律上的可能受害者與純事實(shí)上的利害關(guān)系人和被干擾者之間劃清界限。”
[37]不過(guò)，“目前在歐洲法的影響下，一種以客觀法律監(jiān)督為導(dǎo)向的行政法院的某些因素，又開始重新滲入德國(guó)行政訴訟法中。”
[38]
（三）英國(guó)：以司法審查范圍為視角
英國(guó)古典的司法審查模式對(duì)原告資格控制嚴(yán)格，被形象地比喻為“排水管”，“狹窄、不容改變長(zhǎng)度的管道由僵硬的安裝環(huán)連接而成，‘安裝環(huán)’將司法審查分割為三個(gè)不同階段，將諸如許可、期間和起訴資格等受理要求與實(shí)體問(wèn)題區(qū)分開來(lái)，并最終與獨(dú)立的救濟(jì)問(wèn)題加以區(qū)別。排水管模式中的司法審查功能主要是保護(hù)私人利益。”
[39]然而，現(xiàn)代司法審查摒棄了對(duì)原告資格進(jìn)行嚴(yán)格限制的“排水管”理論，代之以“紅綠燈”理論。
[40]“紅燈理論是法律指令行政‘剎車’，即控制行政自由裁量權(quán)，而綠燈理論是讓行政踩‘加速器’，一路放行，即法律授予并尊重行政自由裁量權(quán)。”
[41]“紅綠燈”理論的提出，體現(xiàn)了司法審查的擴(kuò)張趨勢(shì)。這種擴(kuò)張首先體現(xiàn)在對(duì)原告的寬泛解釋上。根據(jù)1977《最高法院規(guī)則》的規(guī)定，“申請(qǐng)司法審查必須根據(jù)法院的規(guī)則得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非該法院認(rèn)為申請(qǐng)人對(duì)于申訴事項(xiàng)具有足夠的利益。”“‘當(dāng)事人具有足夠的利益’，這一起訴資格具有很大的靈活性，法院可以采取寬大的解釋減少限制，也可以采取嚴(yán)格的解釋擴(kuò)大限制。……英國(guó)行政法關(guān)于救濟(jì)手段的發(fā)展趨勢(shì)是向統(tǒng)一的和寬大的起訴資格方向前進(jìn)的。”
[42]司法審查的擴(kuò)展還體現(xiàn)在法院承認(rèn)納稅人和代表人的起訴資格方面。
[43]然而“紅綠燈”理論似乎走得太遠(yuǎn)，于是“黃燈理論”
[44]和“新功能主義”
[45]又被提出來(lái)。這兩種理論融合了這兩個(gè)極端的理念，體現(xiàn)了一種平衡思想，力求在公共利益與個(gè)人利益之間尋找最佳的結(jié)合點(diǎn)。
（四）美國(guó)：以原告資格標(biāo)準(zhǔn)為例
美國(guó)司法審查的發(fā)展體現(xiàn)為逐步擴(kuò)大司法審查的范圍、逐步放寬對(duì)原告資格的限制的歷程。就主張自己利益的起訴資格來(lái)看，經(jīng)歷了“合法利益”標(biāo)準(zhǔn)、“受害人”標(biāo)準(zhǔn)、“兩步驟”標(biāo)準(zhǔn)和“單一的事實(shí)損害”標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)發(fā)展階段。
[46]目前，聯(lián)邦最高法院在單一的起訴資格標(biāo)準(zhǔn)和兩層結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)之間，徘徊不定，判例表現(xiàn)不一。“當(dāng)代立法的趨勢(shì)是放寬起訴資格的限制，使更多的人能對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為提起申訴，擴(kuò)大公民對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督和對(duì)本身利益的維護(hù)。這是當(dāng)代行政民主、公民參與行政活動(dòng)的一種表現(xiàn)。”
[47]最高法院原則上不承認(rèn)主張他人利益的起訴資格，但在例外情況下允許有起訴資格的原告具有主張其他私人利益的資格：第三人利益和原告利益密切聯(lián)系；第三者自己不能主張權(quán)利。
[48]原告主張公共利益的起訴資格，則適用私人檢察總長(zhǎng)理論。
[49]最高法院承認(rèn)團(tuán)體可以代表其成員享有起訴資格，但是受到如下限制：第一，當(dāng)成員的利益嚴(yán)重分歧、有明顯沖突時(shí)，團(tuán)體不能作為成員的代表進(jìn)行訴訟；第二，團(tuán)體所提出的要求必須由成員決定時(shí)，團(tuán)體也沒(méi)有資格代表成員進(jìn)行訴訟。后者例如是否允許婦女墮胎問(wèn)題，在婦女之間有不同的看法。這個(gè)問(wèn)題的最后決定只能由婦女本人作出，團(tuán)體不能代表。
[50]由于各國(guó)行政訴訟（司法審查）建立的歷史背景不同，其性質(zhì)的體現(xiàn)也不同。但隨著歷史原因的消融，各國(guó)行政訴訟（司法審查）的發(fā)展不斷趨向融合：法國(guó)的越權(quán)之訴是典型的客觀訴訟，現(xiàn)如今也開始強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的主觀利益；德國(guó)行政法院法明確規(guī)定原告起訴的主體利益資格，但在歐盟的影響下，行政訴訟已逐步滲入客觀監(jiān)督因素；英美兩國(guó)的司法審查以保護(hù)原告的私人利益為主要宗旨，自然要求原告對(duì)訴訟具有利害關(guān)系，但法院通過(guò)擴(kuò)張解釋“利害關(guān)系”而認(rèn)可公益訴訟，使司法審查在維持救濟(jì)私人利益的傳統(tǒng)的同時(shí)，也發(fā)揮了重要的監(jiān)督行政功能。
五 訴訟性質(zhì)：監(jiān)督、救濟(jì)與解紛
（一）法德行政訴訟：監(jiān)督與救濟(jì)的平衡
從歷史發(fā)展來(lái)看，法國(guó)行政法院是資產(chǎn)階級(jí)革命的勝利成果之一，成立行政法院的目的就是為了避免司法權(quán)干涉行政權(quán)，以維護(hù)行政權(quán)的有效行使。“對(duì)分權(quán)的極端的理解，被廣泛用來(lái)保護(hù)行政當(dāng)局免受法院的干預(yù)”，
[51]“這就對(duì)國(guó)家的權(quán)力起了加強(qiáng)而不是限制的作用”。
[52]從行政法院的構(gòu)成來(lái)看，雖然包括行政組和訴訟組兩個(gè)部分，但行政裁判權(quán)與行政管理權(quán)已逐步分離，行政法院除了在形式上屬于“行政機(jī)關(guān)”外，其行使的權(quán)力實(shí)質(zhì)上已完全屬于司法權(quán)。從訴訟類型上看，越權(quán)之訴是法國(guó)行政訴訟的核心內(nèi)容，“這種訴訟方式使公民得以更加廣泛而又直接地參與到保障公共權(quán)力的良性運(yùn)作的事業(yè)中來(lái)，而不必通過(guò)選舉議員來(lái)制定一般性規(guī)則這種迂回曲折的方式。任何利害關(guān)系人，哪怕是同這種行為之間有一種道德性的、間接的關(guān)系，都可以向行政法院提出起訴。”
[53] 然而，隨著行政法的發(fā)展，越權(quán)之訴中越來(lái)越重視當(dāng)事人的主觀訴訟因素。從法律傳統(tǒng)上看，雖然存在傳統(tǒng)的公私法劃分，但這種區(qū)分從提出那一天起就沒(méi)有停止過(guò)爭(zhēng)論，公私法的融合更是成為當(dāng)今世界不可阻擋的潮流。“公法私法化”的世界趨勢(shì)使法國(guó)人已不能完全固守公法領(lǐng)域的陣地，公法日益重視維護(hù)個(gè)人利益。隨著統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定，資產(chǎn)階級(jí)與封建勢(shì)力之間的矛盾已不再尖銳，而行政機(jī)關(guān)與公民之間的矛盾上升為主要矛盾，同時(shí)受人權(quán)保障和英美法系個(gè)人主義的影響，行政訴訟逐漸強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人利益的尊重，逐漸增加救濟(jì)因素。
德國(guó)行政法學(xué)的鼻祖奧托·邁耶反對(duì)將行政訴訟作為一種對(duì)當(dāng)事人的主觀權(quán)利予以保護(hù)的制度，
[54]但是當(dāng)代的學(xué)者已經(jīng)摒棄了他的這種觀點(diǎn)，以致德國(guó)《聯(lián)邦基本法》第19條第4款規(guī)定“對(duì)于任何一個(gè)其權(quán)利受到公權(quán)力侵害的人而言，法律途徑都是敞開的。”“‘如有人其權(quán)利受到侵害’這句話本身就已表明，基本法此處所指的，并非客觀的合法性審查，而是司法意義上的個(gè)人法律保護(hù)。”
[55] 不過(guò)，歷史的影響在當(dāng)今德國(guó)行政訴訟中并沒(méi)有完全消失，在承認(rèn)行政訴訟是一種行政救濟(jì)制度的同時(shí)，也不否認(rèn)其法律監(jiān)督的作用。“德國(guó)《聯(lián)邦基本法》第19條第4款之規(guī)定，并不禁止立法者透過(guò)法律擴(kuò)充行政法院維護(hù)客觀法秩序之功能。因此納入以維護(hù)客觀法秩序?yàn)槟康脑O(shè)計(jì)出來(lái)之訴訟型態(tài)，例如團(tuán)體訴訟、規(guī)范審查程序等，亦為德國(guó)行政訴訟發(fā)展的特色。此外，由德國(guó)行政訴訟發(fā)展的過(guò)程以觀，在純正的個(gè)人權(quán)利保障模式及客觀法秩序維護(hù)模式之間，仍有不少中間型態(tài)發(fā)展的空間。”
[56]
（二）英美司法審查：控權(quán)與維權(quán)的和諧
總體上看，英國(guó)司法審查是控制政府權(quán)力、保障個(gè)人自由的一種工具。“在英國(guó)，如果某種權(quán)利缺乏適當(dāng)?shù)木葷?jì)方法，那么這種權(quán)利就不存在，也就自然無(wú)法得到法律的保障。因此，英國(guó)法有一句格言‘救濟(jì)先于權(quán)利’。這表明了訴訟程序所占有的重要地位。”
[57]英國(guó)司法審查誕生之初的主要目的是控制行政權(quán)在議會(huì)立法授權(quán)范圍內(nèi)行使，因此司法機(jī)關(guān)只是立法機(jī)關(guān)的“耳目”，通過(guò)司法審查監(jiān)視行政權(quán)是否僭越立法為其設(shè)定的藩籬，監(jiān)督被審查的行為或者命令是否依法成立。司法審查是保障公共當(dāng)局在其正當(dāng)?shù)臋?quán)限范圍內(nèi)行事，進(jìn)而保障法治原則的根本性的機(jī)制。但如果說(shuō)英國(guó)的司法審查沒(méi)有保護(hù)個(gè)人權(quán)益的作用，僅僅是一種控制行政權(quán)的手段也是不適當(dāng)?shù)摹?SPAN lang=EN-US>“韋德爵士認(rèn)為，行政法最基本的功用之一，就是要使政府的權(quán)力在法定的范圍內(nèi)行使；行政法最基本的兩個(gè)功用之二，是保護(hù)公民免受僭越的權(quán)力的侵害。”
[58]司法審查在誕生初期通過(guò)平衡三種國(guó)家權(quán)力來(lái)保障公民權(quán)利，如今則通過(guò)擴(kuò)大司法審查的范圍、對(duì)行政給予廣泛的監(jiān)督來(lái)保障公民權(quán)利。隨著行政權(quán)的逐漸膨脹，司法審查的范圍也不斷擴(kuò)大，甚至出現(xiàn)純粹為了公益而申請(qǐng)司法審查的案件。法院作為監(jiān)督行政的有力武器，保障了議會(huì)主權(quán)原則暢通無(wú)阻。然而控制權(quán)力是手段，保障權(quán)利是目的，通過(guò)控制政府的權(quán)力來(lái)保障公民的權(quán)利和自由，這體現(xiàn)出監(jiān)督行政與救濟(jì)權(quán)利的辯證統(tǒng)一。
在美國(guó)，“司法審查是法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)遵守法律的有力工具，沒(méi)有司法審查行政法治等于一句空話，個(gè)人的自由和權(quán)利就缺乏保障。”
[59]以致有學(xué)者認(rèn)為：“我們生活在司法審查的世界中。”
[60] 司法對(duì)行政審查的直接目的是為了控制行政權(quán)的濫用，最終目的則是為了保障人民的權(quán)利和自由，其背后隱藏的思想是國(guó)家—個(gè)人的二元對(duì)立。“從分權(quán)與制衡的必要性上看，是基于對(duì)人性的一種悲觀的估價(jià)，即認(rèn)為人是自私自利的，權(quán)力如不經(jīng)有效制約必然導(dǎo)致濫用，以損害人民的權(quán)利和自由，只有通過(guò)分權(quán)和制衡才能控制人性的弱點(diǎn)，并且甚至使人性中的追逐私利和互相嫉妒等弱點(diǎn)變成彼此控制的有效機(jī)制，以保持權(quán)力的正當(dāng)行使，從而使人性的弱點(diǎn)成為維護(hù)公共利益和人民權(quán)利的優(yōu)勢(shì)。”
[61]與大陸法系行政訴訟從一開始維護(hù)公益發(fā)展到強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)益保護(hù)的巨大變化不同，英美的司法審查建立之初就考慮了個(gè)人的因素。司法審查的出發(fā)點(diǎn)是三權(quán)分立和制衡，目的是通過(guò)司法權(quán)制約行政權(quán)。但控制行政權(quán)是表面任務(wù)，個(gè)人權(quán)益保護(hù)是最終目的。然而，在隨后的發(fā)展中，在維護(hù)個(gè)人權(quán)益的基本功能之外，又通過(guò)擴(kuò)大對(duì)原告資格的解釋，加強(qiáng)公眾對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，使司法審查的救濟(jì)權(quán)利與監(jiān)督行政的性質(zhì)融為一體。
結(jié)語(yǔ)
無(wú)論是法德的行政訴訟還是英美的司法審查，其出發(fā)點(diǎn)和終結(jié)點(diǎn)都是三權(quán)分立，是在國(guó)家權(quán)力框架內(nèi)的分工與制約，對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)只是附帶的作用。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展和政治體制的穩(wěn)定，國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)逐步邁入正軌，權(quán)力與權(quán)力之間的矛盾已不是主要的矛盾，而行政權(quán)的膨脹使行政機(jī)關(guān)與公民之間的矛盾日益突出，行政訴訟與司法審查為適應(yīng)這種變化更加注重對(duì)個(gè)人權(quán)益的保護(hù)，救濟(jì)權(quán)利的性質(zhì)越來(lái)越突出。從縱向上看，兩大法系行政訴訟體現(xiàn)出不同的價(jià)值追求，經(jīng)歷了不同的歷史發(fā)展軌跡；從橫向上看，隨著各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展，法治的統(tǒng)一與健全成為必然的要求，因而現(xiàn)代各國(guó)的行政訴訟在保持各自特色的同時(shí)，開始在本質(zhì)上趨向融合。任何一個(gè)國(guó)家的行政訴訟制度都不是單純的救濟(jì)權(quán)利或監(jiān)督行政，雖然制度建立之初基于各種客觀條件的限制，有的偏向救濟(jì)公民權(quán)利，有的側(cè)重維護(hù)客觀的法律秩序，但發(fā)展至今，兩種不同目的的追求都是立法者不能舍棄的。可以說(shuō)，“維護(hù)公共利益是當(dāng)今的現(xiàn)實(shí)需要，但行政法保障公民的權(quán)利與自由則是其永恒的主題。”
[62]救濟(jì)權(quán)利與監(jiān)督行政是兩大法系行政訴訟制度共有的本質(zhì)，同時(shí)又都通過(guò)訴訟解決了行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間的爭(zhēng)議。 |
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注釋:
[1] “司法審查”一詞是在兩種意義上使用的，一是指法院審查國(guó)會(huì)（議會(huì)）制定的法律是否符合憲法，二是指法院審查行政機(jī)關(guān)的行為是否符合憲法和法律。本文是在第二種意義上使用司法審查的概念。
[2]Barry Friedman, William Howared Taft Lecture:“The Importance of Being Positive: The Nature and Function of Judicial Review”, University of Cincinnati Law Review, Summer, 2004.
[3]史彤彪：《法國(guó)大革命時(shí)期的憲政理論與實(shí)踐研究（1789－1814）》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第253－254頁(yè)。
[4]史彤彪：《法國(guó)大革命時(shí)期的憲政理論與實(shí)踐研究（1789－1814）》，第233頁(yè)。
[5]［美］約翰·亨利·梅利曼：《大陸法系》，顧培東、祿正平譯，李浩校，法律出版社2004年版，第92頁(yè)。
[6]［法］托克維爾：《舊制度與大革命》，馮棠譯，商務(wù)印書館1992年版，第100頁(yè)。
[7]董炯：《國(guó)家、公民與行政法：一個(gè)國(guó)家——社會(huì)的角度》，北京大學(xué)出版社2001年版，第52頁(yè)。
[8]［德］弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，劉飛校，法律出版社2003年版，第21頁(yè)。
[9]孫笑俠：《法律對(duì)行政的控制——現(xiàn)代行政法的法理解釋》，山東人民出版社1999年版，第77－78頁(yè)。
[10]錢福臣：《美國(guó)憲政生成的深層背景》，法律出版社2005年版，第154、96頁(yè)。
[11]王希：《原則與妥協(xié)：美國(guó)憲法的精神與實(shí)踐》，北京大學(xué)出版社2000年版，第113頁(yè)。
[12]［美］勞倫斯·M·弗里德曼：《法律制度：從社會(huì)科學(xué)角度觀察》，李瓊英、林欣譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第245－246頁(yè)。
[13]柴發(fā)邦主編：《當(dāng)代行政訴訟基本問(wèn)題》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1990年版，第34頁(yè)。
[14]［美］約翰·梅利曼：《大陸法系》，第107頁(yè)。
[15]［法］萊昂·狄冀：《憲法學(xué)教程》，王文利等譯，鄭戈校，遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社1999年版，第10頁(yè)。
[16]［英］馬丁·洛克林：《公法與政治理論》，鄭戈譯，商務(wù)印書館2002年版，第153－154頁(yè)。
[17]程琥：《歷史法學(xué)》，法律出版社2005年版，第102頁(yè)。
[18]應(yīng)松年、袁曙宏主編：《走向法治政府》，法律出版社2001年版，第117頁(yè)。
[19]勞東燕：《自由的危機(jī)：德國(guó)“法治國(guó)”的內(nèi)在機(jī)理與運(yùn)作邏輯》，載《北大法律評(píng)論》第6卷第2輯（總第11輯），北京大學(xué)出版社2005年版，第549、550－551頁(yè)。
[20]顧肅：《自由主義基本理念》，中央編譯出版社2005年版，第202頁(yè)。
[21]錢福臣：《美國(guó)憲政生成的深層背景》，第144頁(yè)。
[22]參見(jiàn)王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版，第553－555頁(yè)。
[23]［法］莫里斯·奧里烏：《行政法與公法精要》（下冊(cè)），龔覓等譯，遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社1999年版，第1186頁(yè)。
[24]王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，第610、612頁(yè)。
[25]也有學(xué)者翻譯為宮廷法院。
[26]應(yīng)松年、袁曙宏主編：《走向法治政府》，第103－104頁(yè)。
[27]［德］弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，第27－29頁(yè)。
[28]［英］R·C·范·卡內(nèi)岡：《英國(guó)普通法的誕生》，李紅海譯，中國(guó)政法出版社2003年版，第42頁(yè)。
[29]［英］R·C·范·卡內(nèi)岡：《英國(guó)普通法的誕生》，譯者序第7頁(yè)。
[30]［英］R·C·范·卡內(nèi)岡：《英國(guó)普通法的誕生》，譯者序第9頁(yè)。
[31]［美］漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館2004年版，第246頁(yè)。
[32]［美］漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，第264頁(yè)。
[33] ［法］萊昂·狄冀：《公法的變遷》，鄭戈、冷靜譯，遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社1999年版，第155頁(yè)。
[34]越權(quán)之訴的相關(guān)內(nèi)容，參見(jiàn)前引注(22) 書，第668－671頁(yè)。
[35]［德］平特納：《德國(guó)普通行政法》，朱林譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第267－268頁(yè)。
[36]［德］哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第154頁(yè)。
[37]［德］弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，第241頁(yè)。
[38]［德］弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，第21、26頁(yè)。
[39] ［英］卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政》（下），楊偉東、李凌波、石紅心、晏坤譯，商務(wù)印書館2004年版，第1061－1064頁(yè)。
[40] 英國(guó)學(xué)者卡羅爾·哈洛（Carol Harlow）和理查德·羅林斯（Richard Rawlings）提出了著名的“紅燈理論”與“綠燈理論”。參見(jiàn)前引注(39)書，第92頁(yè)。馬丁·洛克林（Martin Loughlin）教授提出了“規(guī)范主義模式”和“功能主義模式”的劃分。參見(jiàn)前引注(16)書，第345、346頁(yè)。
[41]Cecil Carr. Concerning English Administrative Law, Oxford: OUP, 1941, pp.10－11.轉(zhuǎn)引自錢福臣：《美國(guó)憲政生成的深層背景》，第28頁(yè)。
[42]王名揚(yáng)：《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年版，第200－203頁(yè)。
[43]參見(jiàn)“國(guó)內(nèi)稅務(wù)委員會(huì)訴自營(yíng)和小企業(yè)全國(guó)同盟”案、“救助貧窮兒童行動(dòng)小組”（CPAG）案、“英王訴外交大臣，申請(qǐng)人：世界發(fā)展運(yùn)動(dòng)組織”案。前引注
[39]書，第994－996、1000－1001、1084－1087頁(yè)。
[44] “黃燈理論”是“借用紅燈理論和綠燈理論，向加強(qiáng)行政法的‘防火’和‘救火’功能發(fā)展，在法院內(nèi)外都找到了解決方案的理論”，行政法既重視傳統(tǒng)司法審查的作用，也加強(qiáng)行政程序、行政公開制度的建設(shè)。參見(jiàn)前引注
[39] 書，第255頁(yè)。
[45]馬丁·洛克林教授在對(duì)規(guī)范主義和功能主義進(jìn)行系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)復(fù)興功能主義。參見(jiàn)前引注(16) 書，第345、346頁(yè)。
[46] 王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（下），中國(guó)法制出版社1995年版，第620－626、636－638頁(yè)。
[47] 王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（下），第618頁(yè)。
[48] 王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（下），第628－629頁(yè)。
[49] 法院認(rèn)為，訴訟的前提是有一個(gè)實(shí)際爭(zhēng)端存在。在出現(xiàn)官吏的違法行為時(shí)，為了制止這種違法行為，國(guó)會(huì)可以授權(quán)一個(gè)公共官吏，例如檢察總長(zhǎng)，主張公共利益提起訴訟，這時(shí)就產(chǎn)生了一個(gè)實(shí)際的爭(zhēng)端。國(guó)會(huì)也可以不授權(quán)一個(gè)官吏提起訴訟，而制定法律授權(quán)私人或私人團(tuán)體提起訴訟，制止官吏的違法行為。這時(shí)，象檢察總長(zhǎng)的情況一樣，也有一個(gè)實(shí)際的爭(zhēng)端存在。憲法不禁止國(guó)會(huì)授權(quán)任何人，不論是官吏或非官吏提起這類爭(zhēng)端的訴訟，即使這個(gè)訴訟的唯一目的是主張公共利益也可以。得到這樣授權(quán)的人可以說(shuō)是一個(gè)私人檢察總長(zhǎng)。參見(jiàn)前引注(46) 書，第627－628頁(yè)。
[50]王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（下），第629頁(yè)。
[51]馬長(zhǎng)山：《國(guó)家、市民社會(huì)與法治》，商務(wù)印書館2003年版，第109頁(yè)。
[52]［英］弗雷德里希·奧古斯特·馮·哈耶克：《自由憲章》，楊玉生、馮興元、陳茅等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1999年版，第302頁(yè)。
[53]［法］萊昂·狄冀：《公法的變遷》，第151頁(yè)。
[54]參見(jiàn)［德］奧托·邁耶：《德國(guó)行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書館2002年版，第135、136、141頁(yè)。
[55]［德］弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，第10、11頁(yè)。
[56]翁岳生主編：《行政訴訟法逐條釋義》，臺(tái)灣五南圖書出版公司2002年版，第28頁(yè)。
[57]楊心宇：《法理學(xué)研究：基礎(chǔ)與前沿》，復(fù)旦大學(xué)出版社2002年版，第94頁(yè)。
[58]張?jiān)剑骸队?guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第177頁(yè)。
[59]王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（下），第566頁(yè)。
[60] Barry Friedman, William Howared Taft Lecture: The Importance of Being Positive: The Nature and Function of Judicial Review，引文。
[61]錢福臣：《美國(guó)憲政生成的深層背景》，第48頁(yè)。
[62]羅豪才主編：《現(xiàn)代行政法制的發(fā)展趨勢(shì)》，法律出版社2004年版，第157頁(yè)。
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| 出處:載《環(huán)球法律評(píng)論》2010年2期 | |
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