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論環境法對利益沖突的平衡 |
來源：中國民商法律網 作者：周昌發 重慶大學法學院 |
內容提要 利益的沖突性決定了法律調控社會關系的本質就是調控利益沖突，在環境問題異常凸顯的今天，經濟利益與環境利益的沖突、公共利益與個人利益的沖突、代際利益的沖突都是傳統法律所不能有效調控的，環境法作為一個新的法律部門，以其特有的設計平衡這些沖突。論文從分析這些利益沖突入手，闡述了環境法是怎樣通過一定的制度設計來調控、平衡利益，最后提出目前我國環境法在平衡利益上不足的完善路徑。
利益，是法學研究的重要范疇之一，是社會化的需要，是人們通過一定的社會關系表現出來的需要，利益在本質上屬于社會關系的范疇。 [1] 法律制度的設計無不考量利益的分配，因為正是它左右著人的行為，而法律規范主要又是依靠調整人的行為來實現各種利益的獲得與讓渡。換言之，法律主要是通過對利益的調控來實現對社會的規制，法律所調整的社會關系背后其實就是各種利益。利益是人們為了滿足生存和發展而對一定客體的各種需要，而這種需要的供給并不是充裕到能滿足人們無限的私欲，為此，自利的人與人之間便存在一定的沖突，法律正是在對利益的調控過程中規范著人們的行為。
環境法作為一門新興的法律學科，它的誕生并不是像其他學科那樣有著深厚的歷史、文化、政治淵源，它是在人類發展到一定時期特別是工業革命后人類無節制地向自然界索取而導致的結果，環境法要關注的利益已經不僅僅是現實的利益、人的利益，還要重視未來的利益、動物的利益等等，正因為這些復雜的利益群存在激烈的沖突，而在傳統法那里又沒有現成答案，為此，有必要專門探討環境法在控制利益沖突上的特殊設計。
一、環境法上的沖突利益
“在物質化的人的世界里，或者說在人被物質化了的世界里，人與人之間的對立，人與群之間的對立，以至于人與社會之間的對立，都最終由利益所引起，都是一種利益的對立。” [2] 正是利益的沖突性決定了法律調控社會關系的本質就是調控利益沖突。由于利益沖突的表現可能在主體之間也可能是利益本身的差異，要嚴格地劃清各種利益是十分困難的，本文把環境法調控的沖突利益概括為下列三類：
（一）經濟利益與環境利益的沖突
在眾多的利益沖突中，經濟利益與環境利益無疑是十分突出的。早期人類時期，人口的數量、生產力水平和社會發展都極為有限，人類的需要對環境的影響不大，現代意義上的環境問題就不會出現。進入工業時代后，隨著科學技術的迅猛發展，人類社會的生產力得到極大的解放，人類賴以存在的經濟基礎由自給自足的自然經濟變為以生產、交換為特點的商品經濟。這一時期，人類的利益需要主要以經濟利益為核心，而正是這種需求，致使人們對自然資源進行大肆地掠奪，尤其是20世紀后半期，隨著科學技術的飛速發展，生產規模的無限擴大，環境問題變得日漸突出。人們為了最大限度地追求利潤，盡可能地向自然界要利潤或是不計環境成本發展經濟，將環境成本轉嫁到社會和他人，導致外部不經濟。在這種情況下，雖然經濟得到了發展，但卻犧牲了環境利益，而當時又沒有相應的法律機制來規范對環境施加影響的行為，企業總是隨意向自然界排污，日積月累，污染變得越來越嚴重，經濟利益與環境利益的矛盾就日益凸現出來。
此外，高消費的生活方式導致資源耗費，并帶來大量附隨的環境污染，環境問題就開始在世界各個角落出現。由于大范圍的污染，使許多人生活在一種不清潔的環境中，危及到人們的生命和身體健康。這時，人們開始渴求一種清潔、適宜的環境，于是，環境利益成為人們新的利益需要。
由此可見，環境利益已經成為現代社會人們追求的較高層次的利益，人們不僅僅在一味地謀求經濟上的利益獲取，希望同時也能享受到適宜的生活環境，環境法律就必須要在這兩種利益的沖突中做好恰當的平衡與控制。
（二）公共利益與個人利益的沖突
“公共利益是獨立于個人利益之外的一種特殊利益，社會公共利益具有整體性和普遍性。” [3]簡言之，公共利益是指全體或大多數社會成員的共同利益；個人利益是單個社會成員所具有的各種利益。從產生的時間來看，公共利益是從個人利益中分離出來的，在西方自由競爭的資本主義時期，人們的經濟活動由于受法律上所倡導的“絕對所有權”、“契約自由”等思想的影響，一切都以自己為中心，經濟活動靠市場這只“看不見的手”來調節，在當時，人們貪婪地追求財富，政府只不過充當“守夜人”的角色，為了追求個人利益的最大化，人們總是在“所有權”的法律保護下，無所顧忌地用盡權利，對自然資源無節制地進行索取，向自然界任意地排放垃圾和各種廢氣、廢物。人們在實現自己的利益時并不去注意他人利益和社會利益，導致對他人利益和社會利益的犧牲。隨著經濟社會的不斷發展，各種矛盾日益顯現，這種沒有邊界的所有權原則越來越不適應社會發展的需要。為此，必然需要每個社會成員從自己的個人利益中分離出公共利益，由于公共利益不可能是某個社會成員所獨占的利益，每個社會成員總是希望能從公共利益中多分得一份利益，也就是說，“個人所追求的僅僅是自己的特殊的、對他們說來是同他們的共同利益不相符合的利益，所以他們認為這種共同利益是‘異己的’。” [4] 可以看出，個人利益與社會利益存在著極大的沖突，正是“由于私人利益和公共利益之間的這種矛盾，公共利益才以國家的姿態而采取一種和實際利益（不論是單個的還是共同的）脫離的獨立形式，也就是說采取一種虛幻的共同體形式。” [5]即政府不能再只充當“守夜人”，許多自然資源和人類環境應該由國家代表全體成員對它們進行保護，任何人不得濫用或超出法律的規定作出行為，在自由行使個人權利方面的利益時要關注他人利益和公共利益。環境法作為法律的部門法，它的制度構架當然應對上面兩種沖突的利益進行平衡。
（三）代際利益的沖突
在環境資源保護領域的各種利益沖突中，代際利益的沖突也是一種很特殊的利益沖突，即指當代人與后代人的利益沖突。在我們生存的地球上，大部分環境資源是有限的，并且許多資源在遭到破壞以后就難以再被利用，甚至難以恢復，或者恢復要花費巨大的代價。
我們的前輩、我們及我們的后代都具有自利的天性，為了更好地滿足自身的物質抑或是精神需求，總把貪婪的手伸向我們賴以維持生存的地球，我們的前輩由于索取工具和方式的局限，現在還留下一個還能基本賴以正常生活的地球給今天的我們，而如今貪婪的當代人在現有的生產技術水平條件下，已經掌握著“先進”的科技和索取力更強的工具，不顧對環境資源的破壞，耗費大量資源，破壞了環境，使得后代人到時無法獲得發展所需的足夠的資源。在這種利益沖突中，其中的一方當事者（即后代人）是一個非常特殊的群體，他們是這場沖突的受害者，但由于時間的因素，他們無法對給其造成傷害的一方（即當代人）提出損失賠償，也無法監督當代人的行為。他們唯有寄希望于當代人的道德觀念來限制當代人過度的生產消費行為和對環境資源的破壞，但由于道德本身并不具有強制的約束力，當代人依良心自覺地行為是不可能湊效的。為了不至于危及后代人的生存，不給后代人帶來巨大的利益損失，我們要改變生存的思維，留給后代人公平的生存條件，環境法也是基于人類這樣的認識而發展起來的，通過法律制度的設計來發揮作用，讓每個現實的人在規則中行為，讓一種較好的法律機制能夠自發地約束“當代人”的行為。
二、環境法對沖突利益的平衡架構
（一）對經濟利益與環境利益沖突的平衡
環境問題的出現實際上就是沒有正確處理好環境利益與經濟利益之間的關系，偏于強調經濟利益而忽視環境利益的保護。環境法律平衡與調和這一對利益沖突主要通過以下幾種途徑來實現。
首先，規定環境法的目的。在各國的環境立法中，都有自己明確的法律目的，如1969年美國《國家政策法》就宣布它的立法目的是“宣布一項鼓勵人同他的環境之間建立建設性的、愉快的、和諧的關系的國家環境政策；推動為預防或消除對環境和生物圈的損害所作的努力并促進人類健康和福利；深化對國家至關重要的生態系統和自然資源的認識，設立國家環境質量委員會。” [6] 日本1993年《環境基本法》的目的是“為了本國和人類的福利確保現代和后代人類享有健康和人文的生活。”瑞典1999年《環境法典》的目的是“提高可持續水平，保證提供給子孫后代一個健康良好的環境。” [7]我國1989年《環境保護法》第一條就開宗明義闡述了目的：“保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展。”可以看出，這些環境法目的對人們的日常行為起到了一定的引導和規制作用，從而避免了一些不必要的利益沖突出現。
其次，強化環境法的原則。環境法的原則是指在環境立法過程中起指導性作用的準則，對整個環境法的立法運行起指導作用。如“可持續發展原則”、“環境保護與經濟建設、社會發展相協調的原則”、“合理開發利用自然資源原則”、“預防為主、防治結合、綜合治理原則”、“開發利用者負擔原則”以及“公眾參與原則”等，這些原則表明了環境利益與經濟利益要協調發展，要求我們把環境利益考慮到經濟建設和社會發展中來，把環境利益與經濟利益、長遠利益與短期利益、整體利益與局部利益協調起來。隨著環境法律的發展和法學理論的完善，環境法的原則理論還會不斷增加和成熟。
再次，明確環境法的基本制度。環境法的制度是指在原則的指導下，具體實現環境法目的的一系列具體的法律規則。環境法的基本制度具體包括環境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度、許可證制度、清潔生產制度、限期治理制度等。環境法的基本制度最能體現環境法保護環境利益、協調各類利益平衡發展的特點，譬如環境影響評價，它就是要求在作決策或開發建設項目前，對擬定的項目可能對周圍環境造成的影響進行調查、預測和評定，并提出防治對策和措施，為項目決策提供科學依據，是把環境利益與經濟利益統一起來落到實處的一項制度，同時也要把長遠利益與短期利益、整體利益與局部利益統一起來。在這一制度實施的過程中，要對建設項目可能涉及到的資源、能源、交通、經濟、技術和對周圍環境可能帶來的影響進行仔細地調查、評定，然后提出技術上可行、經濟和布局上合理、對環境的損害較小的最佳方案。同樣地，其他制度無不體現對經濟利益與環境利益的平衡。
（二）對公共利益與個人利益沖突的平衡
公共利益與個人利益共同構成社會中的利益秩序，個人利益的實現以肯定公共利益為前提，同樣地，公共利益的實現以肯定個人利益為前提，二者并不必然對立。但是，一直以來，個人利益與公共利益的行使卻是由不同的利益主體承擔，個人利益的實現主要靠利益主體自己的努力和追求。公共利益是靠國家來實現的，因為只有“國家是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中體現。” [8] 在西方市場經濟國家，法律強調“私有財產神圣不可侵犯”、“過錯責任原則”，個人可以盡情地在市場中追求其利益，政府的權力是公民讓渡的，因此法律的目的就是為保護私人利益而服務。在傳統計劃經濟國家，公共利益具有重要的位置，個人的一切利益要讓位于公共利益。在這種制度中，一切產品的生產、交換、流轉都以生產資料公有為前提，許多個人追求利益的行為被政府所代替。此時，公共利益的規模與空間要遠遠大于私人利益。然而，歷史證明這兩種制度都存在天然的缺陷，致使社會不能和諧。過余強調個人利益的實現則犧牲了社會整體的利益，過余強調公共利益又限制了個人潛力的發展最終導致社會總財富得不到較快的增加。環境法確立的“公眾參與原則”大大促進了這種景況的轉變，它使公共利益與個人利益逐步走向了融合。由于環境的整體性、相關性、生態性等特點，決定了環境利益具有公共性的特點，同時，環境與每個人的生存息息相關，對每一個個體來說，它又是一項個人利益，這又使他們有了更多的積極性來參與環境利益的保護。公眾參與原則把公共利益的代表者與個人利益的行使者聯系起來，使他們共同為保護環境利益努力。
（三）對代際利益沖突的平衡
代際利益公平是把未來各世代作為一個整體加以保護，要求實現當代人與后代人之間權利的平等。人類社會是作為一個世代延續的狀態而發展的，“我們”和“我們的先輩”及“我們的后代”是作為一個整體來共同擁有地球的資源，共同享有適宜生存的環境。人類的每一代人在開發、利用自然資源方面應享有平等的權利。正如美國學者E·B·魏伊絲在《公平地對待未來：國際法、共同遺產與世代間衡平》一書中論述到，代際公平應當遵循以下三項基本原則：（1）保護選擇權原則。要求各世代保護自然和文化遺產的多樣性，這樣便不會對后代人解決自身問題和滿足自身價值觀造成不適當的限制，而且未來世代有權享有同其以前世代相當的多樣性。（2）保護質量原則。要求各世代維持地球的質量，從而使地球質量其留傳給未來世代時狀態不比其從前代繼承時有所下降，并且其有權享有與前世代所享受的相當的地球質量。（3）保護獲取原則。各世代的每個成員都有權公平地獲取其從前代繼承的遺產，并應當保護后代人的這種獲取權。這些原則要求在開發、利用地球的自然、文化資源之際，約束當今世代的行為。 [9]
我們當代人的行為將影響到下一代人的利益，我們應給予高度的關注，但要確定當代人的行為對后代人利益影響的精確后果，是很難預測的，為了防止我們的行為減損后代人的利益，我們必須在法律特別是環境法的制度設計上下定決心來規制現代人的恣意行為。只有讓保護環境發揮實際的作用，才能真正平衡代際利益的沖突，實現環境法的價值取向。在環境法領域，將可持續發展的價值觀樹立為基本的法律價值基礎，要求在對當代人權利保障的基礎之上，將目光延伸到后代人，具體在制度中是通過設立環境資源保留制度，即要有限利用環境資源，由于一代人創造的物質財富和知識財富不可能是無限的，其中能夠留給下一代的就更加有限，因此，對于環境資源只能進行有限度的開發和利用，而絕不能盡其所能肆意開發。在基本原則方面，環境法中規定協調發展原則、破壞者恢復原則等對環境保護來進行調整。在具體的法律規范中，如我國《環境保護法》第4條的規定：“關于國家制定環境保護規劃必須納入國民經濟和社會發展計劃，國家采取有利于環境保護的經濟技術政策和措施，使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調。” 就是協調發展原則的體現；又如在我國《水土保持法》第27條規定：“企業事業單位在建設和生產過程中必須采取水土保持措施，對造成的水土流失負責治理。本單位無力治理的，由水行政主管部門治理，治理費用由造成水土流失的企業事業單位負責。”在環境與資源保護許多法律規范中都體現出對代際利益沖突的平衡。
三、完善我國環境法在平衡利益沖突上不足的路徑
盡管我國現行的環境法律制度對平衡各種利益沖突有了許多規定，但還存在未明確承認環境權、救濟困難等諸多的不足，有鑒于此，我們提出如下完善路徑。
首先，完善公民環境權。對環境權內容的劃分有各種各樣的標準，本文綜合學界研究大體概括為兩類：一是與公民個人生存和健康直接相關并與個人生活密切聯系的陽光權、通風權、眺望權、安靜權、嫌煙權等；二是既與公民個人生存和健康直接相關，又與公益性或公共性密切聯系的清潔空氣權、清潔水權、風景權、環境美學權、歷史文化遺產瞻仰權等。公民環境權作為一項生存及發展的基本權利，實質上就是公民的環境利益在法律上的體現，法律的設計應承認并保護這類利益，以平衡經濟利益與環境利益不同追求的沖突，實現應有權利向法定權利和現實權利的轉化，環境權作為環境法上利益表達功能的主要載體，就應在法律上明確公民的環境權內容，承認公民的環境權實際上也是引導公民追求更高層次上的利益需要，從而達到環境利益與經濟利益、物質利益與精神利益的平衡協調。所以，目前，我國應在立法上賦予公民廣泛的環境權利，通過有效地制約行政機關濫用環境行政管理權或不履行相應環境職責的行為，通過有效地制約企業、個人濫用排污權和自然資源使用權的行為，建立起環境權利體系，使經濟利益與環境利益發生沖突時，特別是環境權被侵犯導致的環境利益受損時，受損者有明確的法律依據來尋求法律途徑的救濟。
其次，建立相應救濟機制。有權利，必有救濟，建立一套完善的司法救濟機制，是保障環境權得以實現的必不可少的途徑，畢竟對環境侵權而言，救濟制度是受害人維護其利益的最后一道防線。目前，對整體環境利益受損的情形，公益訴訟不適為一種嘗試，盡管由于很多法院對此持否定態度，特別是當提起訴訟的原告主張賠償額時，常常以原告不適格、原告與損害之間缺乏因果關系而拒絕立案，但對于環境利益這類新型的案子，規定公益訴訟制度作為救濟的機制是值得考慮的。對個體環境權被侵害的糾紛以及自然資源所有權、使用權的權屬糾紛，可以實行行政處理與司法處理相結合的救濟途徑，參照日本的做法：制定具體的環境糾紛行政處理法，對有關受案范圍、主管機關、處理途徑與程序等作出明確規定，建立通過行政途徑和司法途徑賠償環境侵權損害、排除環境侵害的侵權救濟“雙軌制”，盡可能地保護環境侵權受害人的利益，從而達到平衡利益沖突的效果。
最后，制定明確的公眾參與措施。為充分保證公眾對環境保護的具體參與，使環境權真正能得到實現，就必須有切實可行的制度來保證公民的知情權、參與決策權、監督權和訴權能順利實施。在立法中，必須對公眾參與提出明確的、可供操作的實施機制，具體包括：知情權是公民環境權的前提和基礎性內容，知情權缺乏立法的具體化和程序化，導致公民對于自身生存的環境了解不多、參與程度不高、內在驅動力不足，環境法律應規定定期發布有關環境方面的信息，讓公眾可以及時了解和獲取環境情況；參與決策是公民追求舒適環境的過程中所應享有的正當權利，公民及其代表、團體或其他組織有權提出立法的倡議或提案，同時，國家制定或修改重要的環境方面的法律法規亦應舉行聽證；監督權是參與決策的補充，是保障環境權的重要組成部分，法律應當賦予公民對行政不作為、執法不嚴提出質疑或控訴的權利，對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告的權利；訴權是保障公眾參與權有效行使的救濟性權利。而這些權利，不管是實體性的還是程序上的，都是對環境法上的利益沖突的平衡，特別是從保障環境利益、公共利益以及后代人的利益的角度來權衡利益沖突，我國目前的法律規定要么很原則要么根本沒有作出，為此，環境基本法律、法規應完善公眾參與環境保護的途徑和方式，通過立法明確規定公眾參與的權利，完善各項法律制度，對平衡各種利益沖突一定會起到積極的作用。
注釋
[1]張玉堂.利益論--關于利益沖突與協調問題的研究[M].武漢武漢大學出版社,200142.
[2]唐代興.利益倫理[M].北京北京大學出版社,200249.
[3]孫笑俠.法的現象與觀念[M].濟南山東人民出版社,200146.
[4][5]馬克思恩格斯選集(第1卷)[M].北京人民出版社,197238，39.
[6]王曦.美國環境法概論[M].武漢武漢大學出版社,1992215.
[7]杜群.環境法融合論[M].北京科學出版社,200320—22.
[8]馬克思恩格斯選集（第3卷）[M].北京人民出版社，1972：438.
[9]E·B·魏伊絲.公平地對待未來-國際法、共同遺產與世代間衡[M].汪勁、于芳等譯.北京法律出版社,200041—42.
[10]周珂.環境法[M].北京中國人民大學出版社,200137.
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