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行政訴訟 |
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| 錢(qián)漓虹不服桂林市旅游局行政罰款決定案 |
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出處：法律顧問(wèn)網(wǎng)·涉外m.dl735.cn
時(shí)間：2010/8/18 14:18:00 |
錢(qián)漓虹不服桂林市旅游局行政罰款決定案
【分類(lèi)】 行政
【時(shí) 效 性】 有效
【頒布時(shí)間】 1998年02月24日
案情
原告：錢(qián)漓虹，女，漢族，１９５５年４月２５日生，桂林市友誼經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司總經(jīng)理助理，住桂林市府后里８號(hào)。
被告：桂林市旅游局。
法定代表人：黃家誠(chéng)，局長(zhǎng)。
１９９７年７月１０日，桂林市旅游局作出《關(guān)于錢(qián)漓虹違反旅游管理規(guī)定的處理決定》，認(rèn)定錢(qián)漓虹伙同徐宇清、馮東、肖立丹、吳丁昊五人以北海臺(tái)胞接待服務(wù)部名義，于１９９６年７月８日與桂林市藍(lán)希商廈簽訂了承包藍(lán)希賓館客戶(hù)銷(xiāo)售及旅游等業(yè)務(wù)的合同，并于１９９６年７月１３日正式承包運(yùn)作，非法經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)，其行為違反了《旅行社管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，擾亂了桂林市旅游市場(chǎng)秩序。根據(jù)《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第五十五條的規(guī)定，決定給予錢(qián)漓虹罰款１００００元的處罰。處理決定交代了申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟權(quán)。
原告錢(qián)漓虹不服處理決定，向桂林市秀峰區(qū)人民法院提起行政訴訟。其訴稱(chēng)：１．被告的《處理決定》沒(méi)有事實(shí)依據(jù)。藍(lán)希賓館持有營(yíng)業(yè)執(zhí)照，是經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)的合法主體，原告承包期間的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是合法的。原告等人在承包期間從未以藍(lán)希賓館或北海臺(tái)胞接待服務(wù)部的名義經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)。因此，原告不存在“非法經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)”的事實(shí)。２．被告的《處理決定》違反了行政處罰的法定程序。《行政處罰法》規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告之當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。但被告在送達(dá)《處理決定》之前未履行上述法定程序，沒(méi)有向原告告之將受到的行政處罰和依法享有的權(quán)利。根據(jù)法律規(guī)定，被告的行政處罰決定不能成立。３．被告的《處理決定》適用法律不當(dāng)。被告的處罰依據(jù)是《旅行社管理?xiàng)l例》和《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第五十五條。《旅行社管理?xiàng)l例》所規(guī)范的主體是旅行社，而不是個(gè)人或賓館。《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第五十五條指的是：未經(jīng)旅游行政管理部門(mén)審核批準(zhǔn)，經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)的給予處罰。而原告在經(jīng)營(yíng)承包期間，從未從事過(guò)旅行社范圍的旅游業(yè)務(wù)。綜上所述，被告的《處理決定》認(rèn)定事實(shí)有誤，程序違法，適用法律不當(dāng)，請(qǐng)求人民法院予以判決撤銷(xiāo)，判令被告賠償原告的經(jīng)濟(jì)損失。
被告桂林市旅游局辯稱(chēng)：１．我局《處理決定》認(rèn)定原告非法經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)事實(shí)清楚，證據(jù)充分。原告于１９９６年７月８日、同年１０月２１日與桂林市五金交電化工總公司、藍(lán)希商廈簽訂了承包藍(lán)希賓館客戶(hù)銷(xiāo)售及旅游等業(yè)務(wù)的承包協(xié)議。從１９９６年７月訂立協(xié)議起，至同年１１月，原告未經(jīng)我局批準(zhǔn)，擅自經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)，其行為顯屬非法經(jīng)營(yíng)。２．我局的《處理決定》適用法規(guī)正確。我局對(duì)原告的處罰依據(jù)是《旅行社管理?xiàng)l例》及《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》。《旅行社管理?xiàng)l例》第３條指出：“本條例所稱(chēng)旅行社，是指有營(yíng)利目的，從事旅游業(yè)務(wù)的企業(yè)。”《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第５５條規(guī)定：“未經(jīng)旅游行政管理部門(mén)審核批準(zhǔn)，經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)的，由旅游行政管理部門(mén)責(zé)令其停止非法經(jīng)營(yíng)，沒(méi)收其違法所得，并處以人民幣１萬(wàn)元以上５萬(wàn)元以下的罰款。”我局依據(jù)上述規(guī)定對(duì)原告作出處理決定，是完全正確的。３．我局作出《處理決定》前，多次告知原告對(duì)其處罰的事實(shí)、理由及依據(jù)，告知其依法享有的訴權(quán)。但原告對(duì)我局的告知置之不理，反訴我局的處理決定違反法定程序，這是出爾反爾。
審判
桂林市秀峰區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，原告錢(qián)漓虹等人明知北海臺(tái)胞接待服務(wù)部已有二年未進(jìn)行過(guò)工商年檢，桂林藍(lán)希賓館沒(méi)有經(jīng)營(yíng)旅游的業(yè)務(wù)，卻以北海臺(tái)胞接待服務(wù)部的名義與藍(lán)希商廈簽訂承包旅游的協(xié)議。未經(jīng)桂林市工商局注冊(cè)登記及桂林市旅游局審核批準(zhǔn)，原告錢(qián)漓虹擅自經(jīng)營(yíng)旅游的業(yè)務(wù)，收取旅游手續(xù)費(fèi)用，其行為已構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)的事實(shí)。被告桂林市旅游局對(duì)原告錢(qián)漓虹的違法行為，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)對(duì)其實(shí)施罰款處罰，事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，適用法律法規(guī)正確，本院予以支持。原告提出被告處罰決定事實(shí)不清，程序違法，適用法律錯(cuò)誤，因證據(jù)不足，本院不予采信。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第一項(xiàng)、第五十三條的規(guī)定，該院于１９９７年１１月１０日作出判決：
維持被告桂林市旅游局１９９７年７月１０日作出的《關(guān)于錢(qián)漓虹違反旅游管理規(guī)定的處理決定》。
駁回原告錢(qián)漓虹要求撤銷(xiāo)行政處理決定并讓被告賠禮道歉、賠償經(jīng)濟(jì)損失的訴訟請(qǐng)求。
一審宣判后，原告錢(qián)漓虹不服，于１９９７年１１月２０日向桂林市中級(jí)人民法院提起上訴，請(qǐng)求二審法院撤銷(xiāo)一審法院的判決，撤銷(xiāo)被告的處理決定，責(zé)令被告向原告賠禮道歉，并賠償經(jīng)濟(jì)損失。其理由：１．一審判決認(rèn)定原告“在承包藍(lán)希賓館期間擅自經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)”，這是沒(méi)有事實(shí)根據(jù)的。我于１９９６年７月６日和同年１０月２１日，以北海臺(tái)胞接待服務(wù)部的名義，與桂林市五金交電化工總公司簽訂了兩份承包協(xié)議，都含有為藍(lán)希賓館住店客人辦理旅游的條款，但在承包期間，藍(lán)希賓館正在辦理申請(qǐng)旅游售票點(diǎn)的各項(xiàng)手續(xù)，我們沒(méi)有以藍(lán)希賓館或北海臺(tái)胞接待服務(wù)部的名義為客人辦理旅游業(yè)務(wù)。此間，藍(lán)希賓館住店客人的旅游業(yè)務(wù)都是由桂林市友誼旅游公司負(fù)責(zé)，該公司是持有國(guó)家旅游局頒發(fā)的《旅游經(jīng)營(yíng)許可證》的三類(lèi)旅行社。此外，沒(méi)有任何證據(jù)說(shuō)明我在承包期間以藍(lán)希賓館和北海臺(tái)胞接待服務(wù)部的名義經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)。２．一審判決認(rèn)為被上訴人的行政處理決定程序合法，這是不符合事實(shí)的。桂林市旅游局在送達(dá)《處理決定》前，并沒(méi)有口頭或書(shū)面告知上訴人，沒(méi)有給上訴人陳述和申辯的機(jī)會(huì)和權(quán)利，沒(méi)有被上訴人與我談話(huà)的記錄。３．一審判決認(rèn)定被上訴人的行政處理決定適用法律法規(guī)正確同樣不符合事實(shí)。桂林市旅游局的處理決定的法律依據(jù)是《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第五十五條。而該《實(shí)施細(xì)則》是１９９６年１１月２８日才頒布生效的。按照桂林市旅游局處理決定中所指的則是１９９６年１１月２２日以前所發(fā)生的“無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為”。用還沒(méi)有頒布生效的法律來(lái)做處罰依據(jù)，明顯是適用法律不當(dāng)。
被上訴人桂林市旅游局未作上訴答辯。
桂林市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：上訴人錢(qián)漓虹在承包藍(lán)希賓館期間，未經(jīng)桂林市工商局注冊(cè)登記和桂林市旅游局批準(zhǔn)，擅自經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)，其行為違反了國(guó)家有關(guān)法規(guī)規(guī)定，應(yīng)受到相應(yīng)的行政處罰。桂林市旅游局對(duì)錢(qián)漓虹作出的處罰，認(rèn)定的主要事實(shí)清楚，適用已發(fā)生法律效力的《旅行社管理?xiàng)l例》及《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》的有關(guān)規(guī)定并無(wú)不當(dāng)。一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法。上訴人錢(qián)漓虹提出的上訴理由不充分，本院不予支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第一項(xiàng)之規(guī)定，該院于１９９８年２月２４日作出判決：
駁回上訴，維持原判。
評(píng)析
本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題是：原告錢(qián)漓虹是否有非法經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)的行為？被告桂林市旅游局的行政處理決定適用法律法規(guī)是否正確以及是否違反法定程序？筆者就此三個(gè)問(wèn)題作以下評(píng)析。
１．關(guān)于原告錢(qián)漓虹是否有非法經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)的問(wèn)題。
首先應(yīng)明確兩個(gè)問(wèn)題：一是什么是旅游業(yè)務(wù)？根據(jù)《旅行社管理?xiàng)l例》第三條第二款的規(guī)定，旅游業(yè)務(wù)是指為旅游者代辦出境、入境和簽證手續(xù)，招徠、接待旅游者，為旅游者安排食宿等有償服務(wù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。二是何謂非法經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)？根據(jù)國(guó)家旅游法規(guī)規(guī)定，非法經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)是指行為人未經(jīng)旅游主管部門(mén)審核批準(zhǔn)，未取得《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》和營(yíng)業(yè)執(zhí)照，擅自經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)的行為。本案原告錢(qián)漓虹先后兩次以北海臺(tái)胞接待服務(wù)部的名義，同桂林市五金交電化工總公司、藍(lán)希商廈簽訂旅游業(yè)務(wù)承包協(xié)議。之后，多次為藍(lán)希賓館組織客源，為住店旅客辦理旅游手續(xù)，收取旅游手續(xù)費(fèi)用。錢(qián)漓虹的這些行為，完全符合《旅行社管理?xiàng)l例》所指的旅游業(yè)務(wù)的特征，是一種經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)的行為，而非一般服務(wù)行為。由于錢(qián)漓虹在經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)時(shí)未經(jīng)旅游行政主管部門(mén)審核批準(zhǔn)，未取得《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》和營(yíng)業(yè)執(zhí)照，其經(jīng)營(yíng)行為當(dāng)然是非法的。桂林市旅游局的處理決定認(rèn)定錢(qián)漓虹非法經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)，事實(shí)是清楚的，證據(jù)是確鑿的。
旅游業(yè)是一種特殊行業(yè)，事關(guān)國(guó)計(jì)民生和對(duì)外影響，國(guó)家對(duì)此必須加以嚴(yán)格管理和規(guī)范。《旅行社管理?xiàng)l例》第十二條規(guī)定：“旅游行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)向經(jīng)審核批準(zhǔn)的申請(qǐng)人頒發(fā)《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》。”“未取得《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》的，不得從事旅游業(yè)務(wù)。”根據(jù)法律規(guī)定，我國(guó)旅游業(yè)務(wù)是實(shí)行許可制度。只有經(jīng)過(guò)旅游行政主管部門(mén)批準(zhǔn)設(shè)立、領(lǐng)取《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》及營(yíng)業(yè)執(zhí)照的旅行社才能經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)，非經(jīng)許可的其他任何單位及個(gè)人，都不得經(jīng)營(yíng)此種業(yè)務(wù)，即使是持有營(yíng)業(yè)執(zhí)照的企業(yè)或單位，也不得從事旅游業(yè)務(wù)。錢(qián)漓虹未經(jīng)旅游主管部門(mén)許可，擅自經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)，其行為是非法的。桂林市旅游局為了維護(hù)聞名于世的桂林風(fēng)景名勝旅游區(qū)的旅游秩序，制止違法行為，規(guī)范旅游活動(dòng)，決定對(duì)錢(qián)漓虹非法經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)的行為依法給予罰款處罰是必要的，正確的。
２．關(guān)于桂林市旅游局的行政處理決定適用法律、法規(guī)是否正確的問(wèn)題。
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條規(guī)定：人民法院經(jīng)過(guò)審理，認(rèn)為具體行政行為適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)判決撤銷(xiāo)。所謂適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，通常是指沒(méi)有適用法律、法規(guī)，適用法律、法規(guī)籠統(tǒng)、不具體，適用了已經(jīng)廢止或尚未生效的法律、法規(guī)，適用了不相關(guān)的法律、法規(guī)或不相關(guān)的條文，等等。本案被告的行政處理決定適用的《旅行社管理?xiàng)l例》是１９９６年１０月１５日發(fā)布施行的，其內(nèi)容包括旅游業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)，旅行社的設(shè)立和經(jīng)營(yíng)，旅游監(jiān)督檢查，罰則。《條例》除對(duì)旅行社的設(shè)立、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)作出了具體規(guī)定外，也對(duì)涉及旅游業(yè)務(wù)相關(guān)的事項(xiàng)作出了規(guī)定，如《條例》第三條規(guī)定了旅行社的性質(zhì)、旅游業(yè)務(wù)的范圍；第十二條規(guī)定了旅游業(yè)務(wù)實(shí)行許可，未取得《旅行社經(jīng)營(yíng)許可證》的，不得從事旅游業(yè)務(wù)；第十七條規(guī)定了外國(guó)旅行社在我國(guó)境內(nèi)設(shè)立常駐機(jī)構(gòu)，須經(jīng)國(guó)務(wù)院旅游主管部門(mén)批準(zhǔn)，只能從事旅游咨詢(xún)、聯(lián)絡(luò)、宣傳活動(dòng)，不得經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)。可見(jiàn)，《旅行社管理?xiàng)l例》不僅適用于旅游管理機(jī)關(guān)、旅游企業(yè)，其中某些規(guī)定還適用于涉及旅游業(yè)務(wù)的中國(guó)公民和外國(guó)人。因此，那種認(rèn)為《旅行社管理?xiàng)l例》不能規(guī)范個(gè)人或賓館的說(shuō)法是錯(cuò)誤的。被告的處理決定適用《旅行社管理?xiàng)l例》是正確的。應(yīng)當(dāng)指出的是，被告的處理決定只籠統(tǒng)地講錢(qián)漓虹的行為違反了《旅行社管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，沒(méi)有指明違反《條例》中的那些規(guī)定，后來(lái)在其答辯中才予以明確指出，這不能不說(shuō)是一個(gè)不足。被告的處理決定適用的《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，是國(guó)家旅游局根據(jù)《旅行社管理?xiàng)l例》制定，于１９９６年１１月２８日發(fā)布并施行的。原告非法經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)的行為發(fā)生在１９９６年７月１３日至同年１１月２２日，此時(shí)《實(shí)施細(xì)則》尚未生效。被告依據(jù)《實(shí)施細(xì)則》第五十五條的規(guī)定對(duì)原告的行為進(jìn)行處罰，這不能不說(shuō)是一個(gè)失誤。但《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》屬于行政規(guī)章，不是行政法規(guī)，因此不能說(shuō)被告適用法律法規(guī)錯(cuò)誤。而且，《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第五十五條的規(guī)定同《旅行社管理?xiàng)l例》第三十二條的規(guī)定完全一致，由此可推定為被告適用了《旅行社管理?xiàng)l例》第三十二條的規(guī)定，而《旅行社管理?xiàng)l例》是已經(jīng)生效的行政法規(guī)。這樣看來(lái)，被告的處理決定適用法律、法規(guī)不為錯(cuò)。實(shí)際上，被告的處理決定適用《旅行社管理?xiàng)l例》第三條、第十三條和第三十二條的規(guī)定已足夠，沒(méi)有必要適用《實(shí)施細(xì)則》，這樣可以避免不必要的麻煩。
３．關(guān)于桂林市旅游局的行政處罰決定是否違反程序的問(wèn)題。
問(wèn)題的焦點(diǎn)是：１９９７年元月３日，桂林市旅游監(jiān)察所根據(jù)錢(qián)漓虹的違法事實(shí)，作出旅監(jiān)罰字（１９９７）第８號(hào)《關(guān)于錢(qián)漓虹違反旅游管理規(guī)定的處罰決定》，給予錢(qián)漓虹罰款１００００元的處罰。錢(qián)漓虹不服，向桂林市人民政府申請(qǐng)復(fù)議。在復(fù)議期間，桂林市旅游局于１９９７年７月１０日作出《關(guān)于錢(qián)漓虹違反旅游管理規(guī)定的處理決定》撤銷(xiāo)了桂林市旅游監(jiān)察所的處理決定，同時(shí)給予錢(qián)漓虹罰款１００００元的處罰。錢(qián)漓虹不服，以桂林市旅游局為被告，向桂林市秀峰區(qū)人民法院提起行政訴訟。此種情況，被告的行為是否違反法定程序。筆者認(rèn)為，通常，被告應(yīng)在市人民政府作出復(fù)議決定之后，再考慮是否對(duì)旅游監(jiān)察所的處理決定以及錢(qián)漓虹的違法行為給予處理，然而，被告卻在市政府對(duì)旅游監(jiān)察所的處理行為決定復(fù)議期間，作出撤銷(xiāo)旅游監(jiān)察所的處理決定，這是對(duì)市政府的不尊重，但不應(yīng)視為違法。作為旅游主管機(jī)關(guān)的桂林市旅游局依法有權(quán)撤銷(xiāo)所屬單位旅游監(jiān)察所的處理決定，無(wú)需征得有關(guān)機(jī)關(guān)的同意。應(yīng)當(dāng)指出的是，被告的這一行為畢竟是行政復(fù)議中的問(wèn)題，受行政復(fù)議法律規(guī)范調(diào)整。本案原告起訴的是被告１９９７年７月１０日作出的處理決定。經(jīng)審查，被告作出處理決定前，多次告知原告對(duì)其作出行政處罰的事實(shí)、理由及依據(jù)，交代了依法享有的包括要求舉行聽(tīng)證等權(quán)利，沒(méi)有違反法定程序的問(wèn)題。原告所稱(chēng)被告的處理決定違反法定程序，其理由不能成立。
綜上所述，被告的處理決定認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，適用法規(guī)、規(guī)章雖有瑕疵，但不屬于適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，不影響對(duì)原告非法經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)行為的實(shí)體處理。從審判社會(huì)效果講，對(duì)這種具體行政行為，人民法院判決維持較為適當(dāng)。對(duì)處理決定中適用法規(guī)、規(guī)章方面存在的瑕疵，可通過(guò)向被告提出司法建議加以糾正。
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