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行政訴訟的審查標準就是人民法院針對被訴的行政行為進行審查判斷并作出裁判時所應遵循的規則，是人民法院裁判具體行政行為合法性和合理性所依據的準則或尺度。這既是一個極其重要的問題，也是一個非常復雜的問題。說它重要，是因為行政訴訟審查標準作為司法機關審查行政行為是否合法與合理的標準或尺度，直接影響著被訴的行政行為的合法性、公正性與權威性，說它復雜，是因為行政案件的多種多樣，難以設定一個固定的、具體、詳盡的標準。因此，研究并確立一個科學的標準就成為行政訴訟法學的重要課題。
一、制約行政訴訟審查標準的因素
要正確地確立行政訴訟的審查標準，必須首先全面地分析制約審查標準的各種因素，根據這些因素的需求來確立審查標準。筆者認為，制約行政訴訟審查標準的因素有以下幾個方面：
第一，司法權與行政權的分立與制衡原則。權力分立是指立法、司法、行政三種國家權力分別由不同的機關掌握，各自獨立行使、相互制約的制度。現代意義上的分權學說由17、18世紀資產階級啟蒙思想家洛克首創、孟德斯鳩完成的。洛克指出：“如果由一些人同時掌握行政權和執行權，就會對人性的弱點一一攫取權力構成巨大的挑戰，他們會利用手中的立法權和行政權使自己不受他們制定的法律的約束，并在立法和執法時，以他們的私人利益為依據。”
[1]孟德斯鳩也指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方方休止。”
[2]如何防止權力的濫用，孟德斯鳩進一步指出：“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。”“行政必須與立法相分離，……審判必須與行政相分離。實際上，這兩個分離恰恰是法治的核心。”，“如果司法權不同立法權和行政權分立，自由也就不存在了。……如果司法權同行政權合而為一，法官便將有壓迫者的力量。”
[3]在這種思想的指導下，現代西方憲政理論通常把國家權力分為立法、行政與司法，并通過它們的相互制衡來限制權力的濫用，以保障公民的基本權利。盡管我國憲法沒有三權分立的原則，但我國憲法明確規定了權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關、軍事機關的設置及各自的權限范圍。《中華人民共和國憲法》第3條規定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”由此不難看出我國的政治制度并不排除國家權力的分工與監督。因此，法院要通過司法審查監督控制行政權的行使，使行政機關依照法定的目的和條件行使職權，保護公眾的合法權益不受侵犯。
第二，行政法治原則。在民主政治下，一切國家權力來自人民，一切行政權力來源于法律的授權，政府必須服從人民的意志，遵從法律的支配。因此，在民主政治條件下，行政權的行使必須遵循行政法治原則，這一原則要求行政機關只能行使法律授予的權力，并且必須依據法律規定的條件行使權力，違反法律就要承擔一定的法律責任。需要說明的是，現代法治理念正在由形式法治向實質法治發展，因此，依法行政不僅要求行政活動符合現存的成文法規定，而且要符合法的原則和精神。由于現代社會的復雜性和立法者認識的局限性，以及“不確定法律概念”
[4]的存在，行政機關行政的自由裁量權越來越大。一方面，為了防止行政機關濫用自由裁量權，就要通過司法審查控制行政自由裁量權的行使，另一方面，還要防止司法機關過度干預行政活動，甚至以司法權取代行政權，必須確定科學的司法審查標準，以評判行政機關具體行政行為是否合法或合理。
第三，司法最終解決原則。司法最終解決原則是指法院在依法獨立行使審判權的過程中，對各種法律上的爭議享有最終審查權和最高的裁判效力。因此，法院對行政爭議也有權作出具有終局效力的判斷，該判斷對行政機關和行政相對人都具有法律上的效力。行政訴訟制度的建立正是司法最終解決原則的具體體現，行政行為本身一經作出就產生了法律效力，之所以要接受司法權的最終判斷是由行政行為的性質以及司法機關的性質所決定，一方面，行政行為具有意志性，是在行為主體的意志支配下有目的作出的，現實的復雜性和行政人員認知能力的有限性，使得行政行為的作出不可能是絕對正確的。另一方面，行政機關及其公務員作為行政權力的擁有者，一旦掌握權力都有濫用的可能，要解決行政機關與行政相對人之間的糾紛，就要尋求一種科學的糾紛解決機制。英國古老的自然公正原則告訴我們，任何人都不能做自己案件的法官，因而“解決糾紛的最基本的要求就是將糾紛交由一個與雙方當事人均無關系的機關或組織裁決。惟此，糾紛才可能得到公正的裁決。”
[5]糾紛要得到公平的裁決，運用司法程序成為最佳選擇，因為司法程序中蘊涵的司法獨立原則、平等原則、公開原則、回避原則、辯論原則等無不體現了公正解決糾紛的基本要求，因而“在真正意義上，法院是有效政府的需要與個人利益之間平衡的最終裁判者。”“司法最終裁決是保障人民利益的需要，是使人們免受違法行政侵害的最后一道屏障。”
[6]
第四，行政訴訟的立法遵旨。首先，就行政訴訟產生而言，其首要遵旨在于為普通公民提供一條對抗行政權力、維護自身合法權益的司法途徑。其次，對于行政機關而言，一方面，行政訴訟具有監督和糾正違法行政的功能；另一方面，又具有維護行政機關依法行政的目的，保證行政機關能夠高效地完成行政任務。這兩個方面相伴相生，但存在差異。前者以保護個人權利為重心，后者旨在維護良好行政、正當行政。
[7]正因為這樣，我國行政訴訟法第一條開宗明義地規定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法。可見，我國的行政訴訟目的不是單一的，既要保護公民、法人和其他組織的合法權益，還要維護和監督行政機關依法行使行政職權。”特別是維護的目的不可忽視，不能為了監督的目的而損害行政活動的質量與效率。
二、兩大法系的代表國家的司法審查標準及其對我國的啟發
（一）在美國，法院的司法審查高度重視對公民權益的保護，但同時法院不得影響到行政機關的行政效率。司法審查保護公民權益與不影響行政機關的行政效率是兩個相互沖突的目標，因此，司法審查的標準必須平衡各方面的利益。這一標準的確定中受到行政機關和法院權限分配的原則、法官的態度、被審查問題的性質、法官對行政機關的信任的程度、對行政決定的贊成程度、法官審查的能力以及行政決定影響公共利益和當事人利益的程度等各種不同因素的影響。因此，美國的審查標準基本上是一個彈性的標準，即這一標準不是一個固定不變的范圍，也不是一個絕對精確的范圍，該標準的特色是靈活適用。
行政機關能夠采取的行政行為種類和形式是十分多的，但是任何的行政行為都建立在行政機關對該行為的法律結論和事實裁定的基礎之上，所以法院主要針對這兩個問題進行別審查。區分事實問題和法律問題，對它們采取不同的審查標準是美國行政訴訟的主要原則。對法律問題的審查，由法院組織法律專家進行。法律知識是法官的特長，法院對法律問題的審查的范圍和決定的權力比較大，甚至可以用法院對法律問題的結論代替行政機關的法律結論，這是美國行政訴訟的傳統原則。但對于事實問題的審查則是用另一種標準，事實問題的正確裁定需要專門的知識和經驗，這是行政機關的特長。二十一世紀行政的特點之一就是技術性高—比如對于專利的認定。法官不懂行政方面的專門知識，司法審查中遇到行政的專門問題時，法官一般尊重行政機關的判斷。法院對于事實問題一般尊重行政機關的裁定，不能用法院的意見代替行政機關的意見
[8]。
（二）英國司法審查標準總的原則是“越權無效”，法院既要審查行政機關的行政行為是否超越議會授權的明確界限，也要審查行政行為是否違反議會授權時所暗含的保障與要求。主要的標準形式有
[9]：1．違反管轄條件；2．違反明確的法定程序；3．不正當委托；4．不合理；5．考慮了不相關因素；6．不適當的動機；7．違反自然公正；這是由普通法在長期的發展演變過程形成的原則，根據這一原則要求：任何人都不應當成為自己案件的裁判者；未經公正的聽證程序，任何人不應受不利處理。違反上述要求的，即構成違反自然公正。8．案卷表明錯誤。
（三）法國的行政訴訟最主要的就是越權之訴。越權之訴的審查標準在法國分為審查的范圍和審查的程度。前者指的是對越權的情形按一定的標準分類，在對行政行為進行審查時按不同的分類標準進行審查；后者指的是行政法院對行政行為采取什么程度的審查。傳統上法國將對行政行為的審查標準分為四類。
1．無權限。按照依法行政的行政法基本原則的要求，一切行政機關都只能在其權限范圍內活動。行政機關超越其權限范圍以外活動，因而侵犯其他機關的權限，或者行使其不具有的權限時，稱這一活動為無權限。在法國，如果行政行為被行政法院認為無權限且沒有例外情況，那么行政行為一般會被撤銷。2．形式上的缺陷。形式上的缺陷指的是行政行為欠缺必要的形式或程序，或者不符合規定的形式和程序。這些形式一般來說是由法律、法規或者法律的一般原則所規定的。3．權力濫用。權力濫用是指行政機關的決定，雖然在其權限范圍以內，但不符合法律授予這種權力的目的，從而成為越權之訴的一項撤銷理由。4．違反法律。違反法律是指違反全部的法律而言，不以成文法為限。不僅違反法律本身就是違反法律，適用法律錯誤也是違反法律。行政決定違反法律可以分為三種情況：其一，行政決定標的直接違反法律，指的是行政決定的內容違反它所應遵守的法律的規定，是典型的違法情況；其二，行政決定的法律根據錯誤，指的是行政決定由于適用法律錯誤，從而沒有正當的法律根據；其三，行政決定的事實根據不符合法律規定，主要指的是事實的根據實際不存在，事實的性質不符合法律的規定，事實的性質雖然屬于行政機關的自由裁量權但是行政機關在行使自由裁量權時犯有明顯的錯誤
[10]。
（四）德國的審查標準體現在德國的訴訟種類中，在德國，不同的訴訟種類有不同的審查標準。概括而言有
[11]：1．違反程序與形式。由于普通法沒有規定行政機關行使權力時違反程序與形式要件的法律效力，因此，要以法院判斷為準。如果法院認為該要件是強制性的要件，違反該程序與形式就構成撤銷行政行為的理由。2．無權限。某個人沒有被任命于某職位或者已經暫時停止了該職位而作出的決定，屬于無權限。此外，由于行政機關的代理人因其個人利益與偏見而被禁止參與某個行政行為，如果他人仍然參與該行政行為，也屬于無權限情形。3．超越管轄權。這一情況主要包括：超越屬地管轄權；超越實體管轄權，如上級行使了下級的權限或下級行使了上級的權限，一個行政機關行使了其他行政機關的權限等。4．實體暇疵。這是有關一個行政行為的內容和實體的瑕疵。主要包括：法律瑕疵，如行政機關要求他人實施違法行為，實施了在法律上不可能實現的行為，要求個人實施根據私法規定所不能實施的行為，要求個人實施應由第三人或政府機構同意所決定行為；事實瑕疵，違背善良道德；行政行為本身內容不清楚和不明確；錯誤的方法，如個人利用欺詐、賄賂、強制手段獲得的行政決定，或者行政機關本身可能使用錯誤立法實現一個合法目的。5．超越自由裁量權。行政機關實施了根據某些授權法明顯是無權限的行為，或者做出了一個在授權法范圍內不會期待的決定，或者行政機關未行使自由裁量權等情形，屬于超越自由裁量權的行為。6.濫用自由裁量權。行政機關必須遵循合理性原則，即行使自由裁量權應當遵守適當性原則、必要性原則，否則構成濫用自由裁量權。7．不確定的法律概念。對于諸如“公共利益”、“需要”、“緊急情況”等這些不確定的概念行政機關都在適用，行政機關對這些不確定的法律概念的解釋與使用可能會導致行政機關的專權，但行政法院具有最終地解釋裁決權，它可以審查某一個行政機關是否正確解釋適用于某一個法律概念。而且，行政法院的大多數判例明確地結論是：對于不確定的法律概念應當接受無限制的司法審查。從上面對外國行政訴訟審查標準的描述可以發現一些國外在規定行政訴訟審查標準時的一些有益的經驗，這些有益的經驗對我國正在進行的行政法制建設是大有裨益的。
（一）審查標準由形式法治發展為實質法治。
法治是一個緩慢的生成的過程，在對法治的追求中有兩種傾向：一種是形式法治，一種是實質法治。形式法治崇尚的是法的形式的合理性，而不重視法的正當性功能；實質法治不僅重視法的形式的合理性，而且也重視法賴以發揮作用的民主、人權和權力制衡的正當性價值背景。形式的法治是追求一國的法治體系的完善，要求嚴密的成文法體系存在。而實質的法治是以追求正義為目的的一種法律體系，在正義這一目的要求下，實質法治要求不得拘泥于成文法，要廣泛依靠法律原則等體現法治正義精神的規定來實現正義。
西方國家的司法審查經歷了一個由形式法治到實質法治的過程，例如，法國在其最初對行政訴訟的審查標準依據的確立上是采取形式法治的，即法院對于行政行為的審查標準的確立必須嚴格依照現有法律的規定。但是隨著社會的發展，法國行政法院認識形式的法治是難以對行政機關的行為進行審查的，因而在上個世紀的四十年代中期法國最高行政法院提出“法的一般原則概念”。法的一般原則是指具有法律效力的不成文法則，它們如同成文法律一樣，能夠拘束行政機關。法的一般原則有的顯示在法條之中，有些根本沒有在任何成文法中存在，如法官不得拒絕裁判原則。通過引入法的一般原則概念，法國的行政訴訟審查標準基本上實現了由形式法治向實質法治的轉變。反觀我國在審查標準的確立依據上基本囿于形式法治，對于審查標準注重成文法中是如何規定的，而不能把具體的行政行為與行政法治的精神結合起來靈活的進行審查。
（二）采取彈性的審查標準賦予法官在審查標準上的自由裁量權。
上述各國在審查標準上基本都存在一定的彈性，這樣以彈性的審查標準來適應不斷發展變化的行政問題。而審查標準的彈性大都是因為法律賦予法官的自由裁量權而至。
目前美國的司法審查標準十分靈活，在不同的情況下、不同的案件中可以寬松也可以嚴格，只要符合法律的正義要求即可。之所以美國司法審查的標準是如此充滿彈性，是因為法官在司法實踐中有大量的自由裁量權。如美國對行政行為的審查標準有一個“實質性證據”標準。實質性證據標準要求法院在審查中必須尊重行政機關的權限，只審查行政機關對于證據的判斷是否合理，即是否有實質性證據支持。如果行政機關對于證據的裁定合理，即已經滿足司法審查的要求。但是在美國的司法實踐中“實質性”一詞沒有固定的意義，隨使用的情況不同而不同。在法國的完全管轄之訴中法官也具有大量的自由裁量權以便于對審查標準彈性掌握。
（三）采取復雜的體系化的審查標準。
從各個行政法發達的國家來看，各國基本都采取了一個復雜的體系化的審查標準。德國、英國等國的審查標準動輒十幾個，十分復雜，個標準之間又是相互有一定的沖突與妥協，從而形成了一個體系化的審查標準系統。在歷史上，這些國家并不是一開始就采取這一復雜的體系化的標準的，是隨著行政法治的發展才逐漸成為復雜體系的。復雜的審查標準體系可以適應日益復雜的行政活動。單一的審查標準難以適應行政的發展，不利于對行政相對人提供權益保障。而我國的合法性審查的標準相對簡單不成系統。
（四）審查標準針對不同的行政行為有不同的寬嚴程度之分。
這一點在美國和法國表現得尤為突出。美國的實質證據審查標準，專橫、任性濫用自由裁量權審查標準以及重新審理審查標準針對不同的行政行為有不同的審查程度。采取不同程度的審查標準的基本原則是行政行為越正式越嚴格遵守法律規定的程序做出，就越不可能對性對人的權益造成法律不允許的侵害，那么法院對該行行為也就審查的越寬松。在法國考慮到對行政機關的經驗以及自由裁量權的尊重，對于屬于行政機關的專門知識或經驗的決定以及屬于行政機關自由裁量權的事項，行政法院在審查時都采取比較寬松的審查標準，以利于行政行為的效率。相比較而言，我國的審查標準僵硬，上下一致對所有的行政行為都采用同一標準。
三、我國行政訴訟審查標準的缺陷分析
我國對行政行為進行司法審查的標準，是在總結司法實踐經驗，借鑒國外司法審查標準的基礎上形成的，并以成文法的形式規定在《行政訴訟法》中。
[12]根據我國《行政訴訟法》第54條的規定，學術界將我國司法審查的標準概括為合法性標準與合理性標準兩個方面，并以合法性審查為主，以合理性審查為例外。其中合法性標準包括主要證據是否確鑿、充分、適用法律法規是否正確、是否符合法定程序、是否超越職權、是否不履行、拖延履行法定職責；合理性標準包括是否濫用職權、是否處罰顯失公正。
應當說，我國《行政訴訟法》所確定的司法審查標準，基本上適應了我國司法審查制度剛剛起步的現實，對于有效制約行政權的行使，保障公民、法人或其他組織的合法權益發揮了積極的作用。但是，我國行政訴訟審查的標準并不是沒有問題的，結合我國的司法實踐，我國行政訴訟審查標準存在的問題主要有以下幾個方面：
（一）行政訴訟審查不分案件性質，均采用了全面、嚴格的審查標準，缺乏適當的靈活性。
對事實問題的審查，我國《行政訴訟法》規定了非常寬泛、嚴格的審查標準，即主要證據是否確鑿、充分，它包含著對證據質與量兩個方面的要求。它要求法院不僅要對承擔舉證責任的人提供的證據進行全面的審查判斷，而且必要時可以主動收集證據或要求當事人補充證據；不僅要審查事實的合理性，而且要審查事實的正確性。這一審查標準是我國職權主義訴訟模式追求客觀真實與實事求是的訴訟理念的產物。對于法律問題，我國《行政訴訟法》也規定了嚴格的司法審查標準，如適用法律、法規是否正確、是否符合法定程序等。“在我國司法實踐中，法院對行政行為法律適用的審查標準應歸為嚴格標準，法院往往是用自己對法律規范的理解和選擇來衡量行政機關對法律規范的適用，在此基礎上作出合法與否的判斷。”
[13]
對行政行為的事實問題與法律問題實施嚴格的、同等強度的司法審查，其弊端也是明顯的。一方面混淆了行政權與司法權的本質區別，致使法院通常要以自己對事實的判斷來衡量行政機關對事實的判斷，另一方面也不利于發揮行政機關與法院的各自優勢，不利于提高訴訟效率和調動行政機關的積極性。而實際情況是，由于行政事務的專業性、技術性、政策性等特點，決定了在很多時候法院對事實和法律的認辨能力并不一定比行政機關高明。因此，對法律問題與事實問題進行適當區分，確立靈活的司法審查標準，便顯得尤為重要。
（二）對行政行為的程序審查僅僅局限于“法定”程序的審查。
根據《行政訴訟法》第54條的規定，具體行政行為違反法定程序的，人民法院應判決撤銷或部分撤銷，并可判決被告重新作出具體行政行為。這樣就僅把法定程序作為行政訴訟程序審查的標準。我國《行政訴訟法》對行政行為合法性的審查的標準存在某種形式法治的傾向。法院在審查行政行為之時，只就法律要求進行合規則式的判斷審查，無法保證行政行為實質意義上的公正與合理。形式法治主義的表現就是在司法實踐中的法條主義，即對法律的適用僅僅局限在對法律的形式性理解上，而不考慮法律的正義與價值。行政程序除了法定程序外，還包括非法定程序。《行政訴訟法》把法定程序作為司法審查的標準，表明法院對于沒有違反法定程序但是違反了非法定程序的行政行為不能撤銷。目前，在我國司法實踐中，違反非法定程序的現象還是比較普遍的，這主要是因為我國現行行政程序立法極不完善，除了《行政處罰法》、《行政許可法》規定了行政處罰與許可行為應遵循的程序，其他大多數行政行為尚缺乏嚴格的程序性規定。例如，在劉燕文訴北京大學不予授予博士學位一案中，被告是依據1981年的《學位條例》作出的決定，這一條例就根本沒有聽證、說明理由等保護學生權益的程序，因此，被告認為自己沒有聽證、也沒有說明理由是不違背法定程序的，但是這明顯地違背了正當法律程序的要求。實際上，即使將來我國制定了統一的行政程序法，由于現實情況的復雜多樣以及立法技術、立法者認知能力的局限等因素，行政程序立法也不可能十全十美，必然會有程序方面漏洞。因此，如果僅以法定程序作為行政訴訟審查的程序性標準，那么我國司法審查的程序標準將過于狹窄，不能給予相對人應有的司法救濟。
（三）重視對行政行為的合法性審查標準，但忽視合理性審查標準。
從《行政訴訟法》第54條的規定來看，我國司法審查的標準既包括合法性標準，也包括合理性標準。但是，我國《行政訴訟法》關于合理性標準的規定并未受到應有的重視。這既有《行政訴訟法》立法缺陷方面的原因，也有司法機關過于自抑的原因。(1)以合法性標準排斥合理性標準。我國《行政訴訟法》第5條的規定“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”，這就確立了我國行政訴訟的合法性審查原則。這一規定造成一種普遍的誤解，認為法院對具體行政行為只能進行合法性審查，不能進行合理性審查，這就造成《行政訴訟法》第54條規定的合理性審查經常處于虛置狀態。(2)缺乏合理性審查的明確標準。雖然《行政訴訟法》規定了“濫用職權”與“顯失公正”這兩大標準，但尚無缺乏明確的立法解釋或司法解釋，對于什么是“濫用職權”，什么是“顯失公正”還缺乏明確的界定，這對于過于自抑或過分依賴規則的法院來講，這兩大標準就過于抽象與籠統，不具有可操作性，因此經常處于被束之高閣的境地。譬如，從近年來法院審理行政案件的情況看，尚未有依據“濫用職權”作出判決的案例，依據“顯失公正”作出的判決也很少見。(3)合理性標準適用范圍狹窄，顯失公正標準只能適用于行政處罰領域。但是，在行政執法領域，并不僅僅在行政處罰領域才存在合理性問題，在行政許可、征收、裁決等行為中同樣存在廣泛的自由裁量權，而且自由裁量權日趨膨脹，因此，現行的合理性審查范圍明顯過窄，不利于法院發揮應有的作用，也不利于維護相對人的合法權益。
四、我國行政訴訟審查標準的完善
針對上述問題，我國應在借鑒國外司法審查標準有益經驗的基礎上，對我國現行的行政訴訟審查標準予以完善。
（一）區分事實問題與法律問題，確立適當靈活的司法審查標準。
司法審查標準作為行政權與司法權之間關系的“調節閥”，既不能過于寬松，也不能過于嚴格。因此，筆者認為，司法審查標準必須結合行政案件涉及問題的性質，靈活的予以確立。一般說來，對于一個案件，它既可能存在事實問題，也可能存在法律問題。對于事實問題，“法院不能用自己的判斷代替行政機關的判斷，法院只審查行政機關的判斷是否合理和公平。即使對于同一證據事實，法院自己作出判斷時得出的結論和行政機關不同，只要行政機關的判斷合理，法院仍然應當尊重行政機關的判斷。”
[14]另一方面，法院也不能完全放棄對事實問題的審查。對于法律問題，除涉及公共政策的選擇、技術性法規的解釋外，法院應進行完全審查。對于涉及公共政策的選擇、技術性法規的解釋等問題，只要行政機關的判斷在法律規定的范圍之內，法院應給予相應的尊重，不得以司法權代替行政權隨意否定行政機關享有的自由裁量權。但是，法院在許多情況下，尊重行政機關對法律問題的判斷，并不表明法院放棄了對法律問題的最終決定權，它只意味著法院可以認可行政機關對法律問題的判斷，最終決定權仍由法院掌握。
[15]對于既涉及法律、又涉及事實的問題，法院應當發揮其司法能動性，對于重要的社會公益性、專業性、技術性強的問題可以作為事實問題進行審查；對于其他問題，可以作為法律問題進行審查。對于一些本身并不直接為相對人設定行政法上的權利義務的行政行為來說，法院應重點審查該行為的法律問題。如房產登記行政行為、行政裁決行為等；對于一些基于行政機關的意思而產生并對相對人直接設定行政法上權利義務和行政行為來說，法律應重點審查該行為的事實問題。如行政處罰行為等。當然，法院對法律問題與事實問題的審查態度并不是機械的，而是要根據具體的情況，適當分開，靈活地加以運用。
（二）引入正當程序的司法審查標準。
如前所述，我國現行以法定程序作為行政訴訟審查的程序性標準，致使司法審查的程序標準將過于狹窄，不能給予相對人應有的司法救濟。為此，我們可以借鑒國外司法審查程序性標準的經驗，引入正當法律程序標準。正當法律程序的主要內容有：(1)行政機關的信息公開，還應同時賦予公眾閱覽卷宗權。(2)聽證。聽證程序是正當法律程序的中心，聽證的主要功能在于由程序發現真實，確保行政機關公正作成決定，保障并實現當事人的權利，同時建立公眾與機關間基本的信賴關系。(3)陳述意見。當事人意見陳述除了在聽證程序中規定外，行政機關在作成行政行為時為避免專擅，原則上亦應給予當事人陳述意見的機會。(4)說明理由。在一些作出對相對人權利義務產生影響的行政行為（尤其是事實行為）時，應當說明理由。
（三）確立司法審查的合理性審查標準。
隨著各國行政自由裁量權的不斷擴張，合法性標準對行政自由裁量權的控制已顯得軟弱無力。在這種新的情況下，必須有一種新的控制標準來防止行政自由裁量權的行使造成不應有的損失，由此，合理性標準便應運而生。在對行政自由裁量權的司法審查中，合理性標準的運用早在18世紀的英國就已存在，到20世紀初合理性審查標準已經發展到相當成熟的程度，各國都通過對濫用自由裁量權或濫用職權的擴張性解釋，不斷擴大合理性標準的適用范圍，適應了現代行政法治已從傳統的形式主義法治發展為實質主義法治的根本要求。確立合法性審查還是合法性與合理性相結合的標準體現了對行政訴訟審查的深度。從法的正義、理性的價值出發，我國應當擴大合理性審查標準的適用范圍，加深行政訴訟審查的程度，使合理性也成為與合法性標準相并列的行政行為審查的基本標準，也是我國行政法治發展的根本要求。當然，必須指出的是，合理性標準的確立并不意味著司法機關可以對自由裁量行為進行無限度的司法審查，而是存在程度的問題。一方面，對自由裁量行為合理性審查的目的不是要以司法權替代行政權，而是制約行政權。合理性審查之所以必要，是“由于司法審查的存在對行政人員產生一種心理壓力，可以促使他們謹慎行使權力”，
[16]盡可能不做不合理的事情。那種認為合理性審查就是要由司法機關尋求最合理、最完美行政決定的思想是不實際的。
對自由裁量行為合理性審查的程度問題應當通過合理性標準的具體化來體現。也就是說，對自由裁量行為能夠審查到什么程度，取決于合理性審查的具體標準的確立，筆者認為，對合理性問題審查具體應包括以下幾個方面：(1)行政裁量行為是否符合法律的目的。(2)行政裁量行為對法律的解釋是否符合法的原意。(3)行政裁量行為是否符合法的授權目的，是否出于合理的正當動機。(4)行政裁量行為是否符合法的公正原則。(5)是否遵循先例。為了增強合理性審查的靈活性，我國還應盡快建立判例法制度，以適應行政案件多樣化、復雜化的要求。 | 
