【論文提要】：農(nóng)村宅基地是廣大農(nóng)民的最基本生活資料和安身立命之本。農(nóng)村宅基地使用權(quán)不僅是我國特有的一項用益物權(quán)，而且是農(nóng)民所享有的一項基本權(quán)利。《物權(quán)法》專章規(guī)定了宅基地使用權(quán)，對于明確宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)，充分實現(xiàn)其使用價值和交換價值，加強對其法律保護具有重要的意義。但形式上的物權(quán)化亦即《物權(quán)法》的專章規(guī)定并未真正解決農(nóng)村宅基地使用權(quán)在現(xiàn)實運作中特別是流轉(zhuǎn)上存在的問題。隨著社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度尤其是流轉(zhuǎn)上的規(guī)定已不合時宜，在一定程度上阻礙了我國市場經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展和新農(nóng)村的全面建設(shè)，并導(dǎo)致法律之終局及果實的民事強制執(zhí)行無法在農(nóng)村房屋中實施的現(xiàn)象出現(xiàn)。上述問題的產(chǎn)生，最根本的原因在于我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度不符合我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，有悖于物權(quán)從歸屬到利用以及價值化的發(fā)展趨勢。完善我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度應(yīng)堅持以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)，以物權(quán)發(fā)展趨勢為導(dǎo)向，從構(gòu)建一個公平合理的法律制度框架，保障農(nóng)民宅基地使用權(quán)益的實現(xiàn)，維護社會秩序的穩(wěn)定和促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的目的出發(fā)進行改革。全文共10145字。
【關(guān)鍵詞】：農(nóng)村宅基地 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn) 用益物權(quán) 強制執(zhí)行
引 言
馬克思說過：“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”。⑴正所謂“有恒產(chǎn)者始有恒心”。土地上的權(quán)利是農(nóng)民諸多權(quán)利中最基本的權(quán)利，光系到農(nóng)民的生存問題，是其它權(quán)利的基礎(chǔ)和前提。農(nóng)村宅基地關(guān)系到億萬農(nóng)民的安身立命之本，農(nóng)民住房是構(gòu)建和諧社會、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)村宅基地理應(yīng)受到立法上的高度重視，但我國現(xiàn)階段關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)及流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范卻寥寥可數(shù)。在過去相當(dāng)長時間內(nèi)，在計劃經(jīng)濟和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響下，農(nóng)村宅基地使用權(quán)及流轉(zhuǎn)法律規(guī)范的嚴(yán)重匱乏和其制度設(shè)計上的不合理使得其在實際運行中出現(xiàn)了諸多問題。如宅基地使用權(quán)能受到諸多的限制，并導(dǎo)致農(nóng)村房屋執(zhí)行難現(xiàn)象的出現(xiàn)，嚴(yán)重危害債權(quán)的實現(xiàn)與社會信用的建立；存在著大量違法行為和矛盾糾紛；有關(guān)的法律規(guī)范主要側(cè)重于行政規(guī)范，國家干預(yù)跡象普遍。這與構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)不相適應(yīng)。
值得高興的是，2007年3月16日，十屆全國人大第五次會議通過的《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）將宅基地使用權(quán)專設(shè)一章進行了規(guī)定，明確了其作為用益物權(quán)的法律地位。但《物權(quán)法》并沒有對宅基地使用權(quán)進行詳細(xì)規(guī)定，有關(guān)宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓等具體問題，主要還是適應(yīng)《土地管理法》等法律和國家有關(guān)規(guī)定。因而，《物權(quán)法》的出臺并未真正解決農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在運作中存在的現(xiàn)實問題。
農(nóng)村宅基地使用權(quán)不僅是我國特有的一項用益物權(quán)，而且是農(nóng)民所享有的一項基本權(quán)利。關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)等方面的問題還有許多值得探討的地方，我們有必要從理論上進行系統(tǒng)研究，促進早日構(gòu)建一個公平合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度框架，保障農(nóng)民宅基地使用權(quán)益的實現(xiàn)，并使農(nóng)村房屋強制執(zhí)行等一系列相關(guān)問題得以解決。
一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的概念
宅基地使用權(quán)是農(nóng)民基本生活資料的基礎(chǔ)，也是我國特有的一項用益物權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為宅地基使用權(quán)是指公民個人在依法取得國家所有或集體組織所有的宅基地上建造房屋居住的權(quán)利⑵；也有學(xué)者認(rèn)為是指自然人在依法取得的國家或集體的宅基地上建造房屋、居住使用的權(quán)利。⑶
我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是在《憲法》框架上，由《土地管理法》、《村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃條例》等法律規(guī)定所組成。雖然法律規(guī)范中并未明確宅基地使用權(quán)的概念和內(nèi)容，但宅基地使用權(quán)作為一項民事權(quán)利，在司法實踐受到保護卻是不爭的事實。⑷1984年8月30日最高人民法院制定的《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問題的意見》對宅基地使用權(quán)糾紛的處理規(guī)定了指導(dǎo)原則并把宅基地使用權(quán)分為國有土地宅基地使用權(quán)和集體土地宅基地使用權(quán)。
計劃經(jīng)濟時期強調(diào)的是國家對經(jīng)濟資源的控制，土地資源因其稀缺性和不可替代性而成為國家關(guān)注的焦點，土地不僅表現(xiàn)為公有性而且還表現(xiàn)在使用權(quán)的統(tǒng)一無償分配和不可讓與性上。1986年《土地管理法》第38條規(guī)定了農(nóng)村居民住宅用地，第41條規(guī)定了城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民住宅用地。但隨著我國商品經(jīng)濟的發(fā)展，城市居民宅基地逐步實現(xiàn)了有償出讓制度，城鄉(xiāng)居民住宅用地制度有了非常明顯的差異，形成了“雙軌制”。1998年《土地管理法》中則只有關(guān)于農(nóng)村村民住宅用地問題的規(guī)定，這表明自此之后城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口不得使用集體所有的土地建住宅，宅基地使用權(quán)則是專指農(nóng)村宅基地使用權(quán)，而該使用權(quán)人只能是農(nóng)村村民。⑸2004年新修訂的《土地管理法》并沒有確認(rèn)城鎮(zhèn)非農(nóng)戶口在農(nóng)村建房，對集體土地享有宅基地使用權(quán)。《物權(quán)法》第152條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。”第154條規(guī)定：“宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地。”由此可見，物權(quán)法宅基地使用權(quán)制度中雖然沒有使用“農(nóng)村”二字，但根據(jù)第145條規(guī)定，該宅基地使用權(quán)實為農(nóng)村宅基地使用權(quán)。
因而，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指宅基地使用權(quán)人依法享有的對集體所有的土地進行占有和使用，并利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利。
二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的物權(quán)化
雖然我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度與農(nóng)村現(xiàn)行的社會保障體系有關(guān)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員可以分配宅基地，但是它作為一種客觀存在的用益物權(quán)，⑹必須通過《物權(quán)法》予以確認(rèn)和保護。我國《物權(quán)法》確認(rèn)宅基地使用權(quán)的法律地位具有重要的現(xiàn)實意義，具體體現(xiàn)以下幾個方面：
第一、有利于明確宅基地使用權(quán)的法律屬性。我國的宅基地使用權(quán)自上世紀(jì)五十年代建立以來，一直是靠政策性規(guī)定來調(diào)整，雖然屬于行政法范疇的《土地管理法》對其有所規(guī)定，但是作為我國最重要的民事法律規(guī)范《民法通則》卻采取了回避的態(tài)度，這樣導(dǎo)致的必然結(jié)果就是使得宅基地被定位為一種公法性質(zhì)的權(quán)利，而不是作為私法上的一種權(quán)利，從而造成與宅基地有關(guān)的民事關(guān)系處于無法可依的尷尬境地。《物權(quán)法》在用益物權(quán)編中規(guī)定了宅基地使用權(quán)，明確了其作為私權(quán)的本質(zhì)。
第二、有利于加強對宅基地使用權(quán)的保護。在《物權(quán)法》頒布之前，在許多地方，對于征用的農(nóng)村宅基地當(dāng)?shù)卣挥柩a償或補償數(shù)額很少，而村民由于宅基地使用權(quán)性質(zhì)的不明確而無法也無力與之抗?fàn)帯！段餀?quán)法》對宅基地的保護主要體現(xiàn)在對宅基地使用權(quán)的確認(rèn)方面，例如確認(rèn)宅基地使用權(quán)的屬性和具體權(quán)利內(nèi)容，這就可以為宅基地的保護提供前提和基礎(chǔ)，也有利于防止宅基地的亂占、濫用現(xiàn)象的出現(xiàn)。
第三、有利于保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地所有權(quán)，我國《憲法》雖然規(guī)定農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體所有，但在現(xiàn)實中，在國家公權(quán)力的強勢介入下，作為所有權(quán)人的農(nóng)村集體組織，不能決定宅基地使用權(quán)的設(shè)立、變更、滅失，不能在出讓宅基地使用權(quán)時取得相應(yīng)的對價，這種所有權(quán)的虛化導(dǎo)致了農(nóng)村集體組織對宅基地管理的缺失，這是當(dāng)前宅基地超標(biāo)、閑置、亂占亂批現(xiàn)象存在的重要原因。《物權(quán)法》確認(rèn)宅基地使用權(quán)后，宅基地使用權(quán)就是集體土地所有權(quán)上的一種限制物權(quán)，其行使的權(quán)利依照物權(quán)法的原理應(yīng)由農(nóng)村集體組織享有。
第四、有利于實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的使用價值和交換價值。農(nóng)村宅基地的使用價值，在于民事主體對其的建房居住和利用，而其交換價值則體現(xiàn)于宅基地使用權(quán)的擔(dān)保效用和交易過程中。因此，農(nóng)村宅基地使用價值和交換價值的充分實現(xiàn)依賴于法律與其使用權(quán)的切實保障。然而，我國把宅基地僅限于農(nóng)村村民本人居住使用的立法態(tài)度，使大量的房屋和宅基地處于閑置狀態(tài)而不能租賃和轉(zhuǎn)讓，這不符合市場經(jīng)濟和現(xiàn)代社會的效率原則。物權(quán)法把宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)后，依用益物權(quán)的一般屬性，理論上村民可以對其宅基地進行抵押、租賃和轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村房地產(chǎn)市場可以由此建立，農(nóng)村宅基地的使用價值和交換價值也可以在動態(tài)中得到充分實現(xiàn)。
三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)和內(nèi)容
（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)
從目前來看，國內(nèi)很少有學(xué)者就宅基地使用權(quán)的性質(zhì)進行專門地研究，只有一些附帶性的論述散見于研究我國物權(quán)法體系的文章中。歸納起來，主要有三種觀點。
第一種觀點認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是一種地上權(quán)。有學(xué)者將我國整個土地使用權(quán)體系（包括宅基地使用權(quán)）定位于地上權(quán)，即可以用大陸法上的地上權(quán)理論來構(gòu)建我國整個土地使用權(quán)體系。如錢明星教授認(rèn)為，雖然《民法通則》沒有明確規(guī)定地上權(quán)，但在其規(guī)定的內(nèi)容及其有關(guān)法律、法規(guī)中，在確認(rèn)土地國家和集體所有的前提下，實際上承認(rèn)地上權(quán)的存在。地上權(quán)即是因建筑物或其他工作而使用國家或集體所有的土地的權(quán)利。⑺
第二種觀點認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是具有社員身份的集體土地使用權(quán)。一些學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一種帶有社員性質(zhì)的集體土地使用權(quán)，認(rèn)為農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指：“農(nóng)民為建造自有房屋而使用其所在集體的土地的權(quán)利”。⑻王衛(wèi)國教授認(rèn)為宅基地使用權(quán)是：“經(jīng)依法審批由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分配給成員用于建造住宅的沒有使用期限限制的集體土地使用權(quán)”。⑼
第三種觀點認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是特殊的用益物權(quán)，有的學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)，應(yīng)在物權(quán)體系中加以肯定。如王利明教授在其《中國物權(quán)法草案建議稿說明》中提出了六種用益物權(quán)，即土地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、典權(quán)和空間利用權(quán)并列作為一節(jié)規(guī)定在用益物權(quán)一章中。⑽而且他認(rèn)為，鑒于農(nóng)村宅基地與集體經(jīng)濟組織成員的資格具有緊密的聯(lián)系，應(yīng)與城鎮(zhèn)宅基地有所區(qū)別，應(yīng)將宅基地使用權(quán)限定為：“農(nóng)村居民因建造自有住宅對集體所有的土地占有、使用的權(quán)利。”⑾全國人大法工委曾在物權(quán)法草案中將農(nóng)村宅基地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、地役權(quán)、典權(quán)、居住權(quán)并列作為一章放在用益物權(quán)編中。
我國《物權(quán)法》采用第三種觀點。因為農(nóng)村宅地基使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，是有別于傳統(tǒng)地上權(quán)的一種特殊的物權(quán)形式。該項權(quán)利的原始取得與農(nóng)民作為本集體之成員的身份緊密聯(lián)系，因此，不能用地上權(quán)取代農(nóng)村宅基地使用權(quán)。同時《物權(quán)法》要反映我國農(nóng)村社會生活中的習(xí)慣，尊重人民群眾普遍接受的約定俗成的概念。“宅基地使用權(quán)”這一概念也在我國長期的實踐中為廣大民眾所接受，不能輕易放棄，不能用其他概念來代替。日常習(xí)慣中所使用的“宅基地使用權(quán)”這一概念就已經(jīng)包含了對宅基地進行占用和使用的內(nèi)容，符合用益的內(nèi)涵要求。
（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的內(nèi)容
農(nóng)村宅基地使用權(quán)，是在農(nóng)村土地集體所有權(quán)與使用權(quán)相分離的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的一項權(quán)利，內(nèi)容包括宅基地使用權(quán)人依法享有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。概括來說，主要包括以下幾個方面：
第一、宅基地使用權(quán)人對依法取得的宅基地有長期占有的權(quán)利。宅基地使用權(quán)人依法申請批準(zhǔn)取得宅基地使用權(quán)后，便享有對宅基地的獨占權(quán)，以滿足自己的需要，并排除他人的非法侵害，任何組織和個人均不得擅自使用和非法剝奪其對宅基地的使用。但這種占有的權(quán)利并非永久固定不變，當(dāng)國家建設(shè)需要征用土地，或村鎮(zhèn)重新規(guī)劃土地，或使用權(quán)人占用的宅基地實際使用面積超過標(biāo)準(zhǔn)時，可依法對其進行合理調(diào)整。
第二、宅基地使用權(quán)人有在宅基地上建造住宅及其他附屬設(shè)施的權(quán)利。宅基地使用權(quán)人既可以在宅基地上建造房屋，也可以在宅基地空閑處修建其它建筑物、設(shè)施。有些學(xué)者主張宅基地使用權(quán)人對宅基地使用不僅限于居住用途，還可以從事家庭生產(chǎn)和經(jīng)營活動。如王衛(wèi)國教授就認(rèn)為：“權(quán)利人利用宅基地及其地上房屋從事小規(guī)模的、無污染的、不擾民的家庭生產(chǎn)經(jīng)營活動的，法律上應(yīng)予以承認(rèn)和保護”。 ⑿
第三、宅基地使用權(quán)人不得采用非法手段占有宅基地。《土地管理法》第77條明確規(guī)定：“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，多占的土地以非法占用土地論處”。
