今年1月21日施行的《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱新拆遷條例)，將舊城改建列為公共利益，允許對符合條件的舊城區房屋進行征收搬遷。條例明確規定：“依照城鄉規劃法有關規定的危房集中、基礎設施落后等地段，可以進行舊城區改建�！�
此間接受《法制日報》記者采訪的業內人士分析，為了提升城市品質、改善居民生活條件，地方政府對一些“城中村”、“棚戶區”和“危舊房屋”進行拆遷和改造，原本是一件好事。但由于對“舊城”定義缺乏統一認識和法律規范，一些地方很可能以“舊城改建”為名肆意進行大規模商業開發。舊城改建很可能淪為以“公共利益”為名行“商業拆遷”之實的借口。
舊城改建如此隨意
曾獲“山東省綠化模范小區”等多個稱號的青島市八大湖小區，建成僅21年，就被青島市列入2010年舊城改造項目之一，涉及居民1014戶。據當地老百姓介紹，八大湖小區建成后，作為安居、生態小區的模范，在全國都富有盛名，甚至還成了許多外國人到青島旅游的參觀對象。
這個房屋質量良好、配套設施完善，既不是棚戶區，也不是危房的小區，怎么就被列入舊城改造呢？據央視《焦點訪談》披露，八大湖小區的房屋樓間距很寬敞，建筑容積率低，能夠帶來豐厚商業收益，因此被開發商“垂青”。為了加快八大湖小區的商業開發進度，在2009年12月，青島市市南區政府就將這塊土地轉賣給了青島錦繡前程置業有限公司用于商業開發，準備建成集住宅、商業、辦公、酒店式公寓為一體的大型城市綜合體項目。
無獨有偶。據媒體披露，2010年4月云南省普洱市政府連續出臺兩份文件，對中心城區進行舊城改造，部分地段將進行拆遷，范圍涉及500畝土地，住戶1800多戶。這次要拆遷的范圍都是普洱市中心城區內最繁華的黃金地段。這里的建筑都是上世紀八九十年代才開始建設，其中有相當多才建成幾年時間。
然而，在普洱市的中心城區還有不少老街區，破舊，簡陋，生活設施落后，居住條件很差，但這些街區卻并不包含在此次舊城改造的范圍內。對此，普洱市當地官員表示：新舊是一個相對的概念，是表述和理解的不一樣。
類似的還有江蘇省揚州市。2010年4月，揚州市兩個建成時間不到8年、入住最長時間不超過6年的小區———渡江西苑和福運苑的業主們，意外接到了拆遷通知。拆遷的理由竟然是，兩個小區所在地塊位于揚州市新老城區結合地帶，為了提高城市品位，市政府決定以掛牌出讓的方式，引進開發商對該地塊進行舊城改建。
“舊城”定義五花八門
上述三個典型案例，讓我們看到了地方城市在舊城改建方面的拆遷亂象。造成這種混亂的關鍵原因，是地方在關于如何界定需要改造的“舊城”定義上太過隨意、缺乏科學規范所致。
新拆遷條例所指的需要改建的舊城，是“危房集中、基礎設施落后”地段，而廣東省珠海市的定義是“容積率低”的區域。在2010年3月公布施行的珠海市《關于推進舊城鎮用地改造的實施辦法》中，舊城改造的具體范圍為：1、因城市基礎設施、公共設施建設或城市規劃實施需要進行改造的用地。2、不符合城市規劃、產業規劃布局和現代產業發展要求的用地。3、布局分散、土地利用效率低下(建筑容積率偏低、使用效率低)的用地。4、香洲主城區范圍內，經香洲區確定需要進行改造的“城中村”用地。5、其他經市政府認定屬于改造范圍的用地。其中無一字提到危與舊。
再看看河南省鄭州市人民政府的規定。頒布于2008年5月的《鄭州市舊城改造暫行辦法》規定，舊城改造根據城市總體規劃，按照輕重緩急，劃分為重點改造區域、支持改造區域和允許改造區域。(一)重點改造區域：市重點工程、城市景觀道路建設涉及的周邊區域；嚴重影響城市布局、城市形象必須進行改造的不協調區域。(二)支持改造區域：城市主次干道兩側；大、中型企業生活區域；拆遷房屋建筑面積在3萬平方米以上的成片區域。(三)允許改造區域：居民居住條件需要改善，城市配套功能需要提升，按照舊城改造規劃應當成片開發的區域。(四)市政府根據實際情況確定的其他需要改造的區域。
法律界人士分析，上述四種情況，只有一種(即第三種)比較接近新拆遷條例的規定。而“市政府就可以確定舊城改造”的規定，完全不符合新拆遷條例關于舊城改建的限制性條件。
山東省青島市政府則直接下文件劃定舊城改造的區域。在2006年6月公布的《關于規范城中村(居)改造工作的意見》中，對城中村(居)需要改造的范圍規定為：“市南區、市北區、四方區、李滄區、嶗山區和城陽區建成區以南及濱海公路兩側各2公里范圍內的村(居)�！�
謹防舊城改建綁架公共利益
多次參與物權法、新拆遷條例修訂工作的中國社科院法學所研究員孫憲忠認為，根據新拆遷條例第八條第五項規定，舊城改建的范圍被明確限定為“由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的危房集中、基礎設施落后等地段”。上述那些五花八門、以“低容積率”、或單純以“規劃變更、實施規劃”為名的舊城定義和改造理由都需要廢止或修訂。
長期致力于中國拆遷制度法律研究的王令律師指出，根據2008年1月1日實施的城鄉規劃法第三十一條規定：舊城區的改建，應當保護歷史文化遺產和傳統風貌，合理確定拆遷和建設規模，有計劃地對危房集中、基礎設施落后等地段進行改建。新拆遷條例采用了城鄉規劃法上述法律規定的口徑，將舊城改造的對象確定為“確需征收”的“危房集中、基礎設施落后等地段”。這里的危房，應參照建設部2003年3月1日施行的《危險房屋鑒定標準》的規定加以確定，即“危險房屋(簡稱危房)為結構已嚴重損壞，或承重構件已屬危險構件，隨時可能喪失穩定和承載能力，不能保證居住和使用安全的房屋”。
王令指出，新拆遷條例的“確需征收”，應理解為：舊城改造引起的征收，必須符合比例原則，在無其他更合理方法替代的情況下，才能進行征收。因此在新拆遷條例公布實施后，地方政府再也不能隨意對“舊城改建”含義和范圍進行擴大或歪曲解釋，只能嚴格按照新拆遷條例的規定執行。
上海易居房地產研究院綜合研究部的楊紅旭指出，危舊房改造怎樣定義，不能任由地方隨意運用拆遷土政策來歪曲解釋，因為這關系到大多數人房屋所有權人的利益。舊城改造制度的設計應該把公平正義放在第一位，尤其需謹防以舊房改建的名義綁架公共利益。
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