督查/進水超標/保底爭議，企業專家對話污水廠運營三大尬點
原創： 徐冰冰 E20水網固廢網
環保督察成為常態，日益趨嚴的環保督察對污水廠的運營會產生什么影響？污水廠進水超標導致出水超標，責任該如何界定？保底水量是否屬于固定回報？面對這一系列問題，3月23日“2019（第十七屆）水業戰略論壇”現場，眾多企業界、學界、法律界專家進行多角度討論，針對當前制約運營安全的政策環境提出優化建議。
來源：中國水網 整理：徐冰冰
環保督察成為常態，日益趨嚴的環保督察對污水廠的運營會產生什么影響？污水廠進水超標導致出水超標，責任該如何界定？保底水量是否屬于固定回報......
面對一系列問題，3月23日“2019（第十七屆）水業戰略論壇”現場，畢馬威企業咨詢（中國）有限公司基礎設施投融資(IGH)合伙人/國家發改委、財政部PPP雙庫定向邀請專家李煒特別對話中國人民大學環境學院副院長/中國人民大學低碳水環境技術研究中心主任王洪臣，北控水務集團有限公司運營總監劉偉巖，北京首創股份有限公司運營管理部總經理王光輝以及觀韜中茂(杭州)律師事務所合伙人/浙江省律協環資委主任陳國強，企業界、學界、法律界專家進行多角度討論，針對當前制約運營安全的政策環境提出優化建議。
從左至右依次為：李煒、王洪臣、劉偉巖、王光輝、陳國強
環保督察對污水廠運營的影響
第二輪中央生態環保督察今年啟動，從今年起，國家將用3年時間完成全覆蓋的例行督察，再用1年時間完成第二輪督察“回頭看”。這一次，范圍更廣、手段更豐富。環保督察會對污水廠運營產生哪些影響呢？
劉偉巖提到，環保督察會對企業的正常生產運營產生一定的影響。北控水務作為規范運營和負責任的水務運營企業，歡迎環保督察，也希望通過環保督察規范水務市場，減少劣幣驅逐良幣現象的發生。但環保督察到底查什么內容，需要規范。是督察污水廠的運行過程？還是查進出水情況。比如，環保督察要求所有設施全部都要運行。但是從技術角度來說，并不是必須的。比如對于脫氮，經過提標改造采用后置硝化、反硝化濾池工藝的處理廠，并不是所有季節都需要運行所有的設施，但從環保督察的角度，必須把所有的設施都運行起來，才能滿足環保督察的要求。但這種要求其實會造成不少不必要的成本浪費。劉偉巖建議，環保督察應該重點查結果，即是不是達標，不應該過多地去督察一個企業自己應該做的事情。
王光輝表示，環保督察是雙刃劍。很多污水廠建完了以后往往“曬太陽”，很大的問題是由于管網配套不健全，那么環保督察對上游的政府責任到位，應該是個利好。未來不會出現太多的曬太陽的水廠，這對企業來說，肯定也是利好的。打鐵還得自身硬，環保督察成為常態，企業的核心能力特別是對水務運營企業來說特別關鍵。
“環保督察對首創股份來說，挑戰也很大。”首創股份今年成立20周年，20年里，每個階段簽訂的特許經營協議都不一樣。隨著水質提標和排放標準整體趨嚴，每一個階段的工程技術質量都不一樣。作為運營企業來說，需要對原有的水廠進行全方位全周期的審視，把以前的短板補上，把長版拉起來。首創股份把所有水廠進行地毯式普查，對水廠進行分類分級的管理，對高風險的水廠采取方案。
陳國強表示，環保督察對改善生態環境肯定有利的，對污水處理廠的運維提出更高的要求，提出了新的考驗。由于環保法律法規眾多，不但涉及各污染防治單行法還會涉及行政法系列的法規，對基層執法人員來說如何理解和執行法律也會有一定的難度。很多時候，污水處理廠達標排放的問題不僅僅是污水廠內部污染治理的問題，還得考慮上游進水、管網、水量等問題。基層執法過程中執法人員如果把握不好，簡單粗暴，進行一刀切執行的做法是不可取的。
王洪臣認為，只有嚴格標準的環保監管，才可能推動水務企業建設運營往更高、更快、更好的方向發展。執法的質量和科學性，尤其是規范性需要進一步的提高。對標準規范制定嚴格程度的掌握，要以保護行業優質生產者為出發點。水務企業自身也要進一步認清法律法規和標準。法不強人所難，當你怎么做也不可能做好的，可以從法不強人所難的角度。有原則必有例外，社會肯定得有原則，同時也要看是不是特殊情況。
“水務企業還需要增強自證清白的能力，大部分的企業沒有自證清白的能力。”王洪臣談到，很多污水處理廠沒有正規的水質監測體系，常年也不向社會公布自己的參數。污水廠可以利用保險系數等技術手段判定出水到底是否超標，水務運營企業必須要科學、規范地盡心盡力。
李煒認為，合理、適度的環保督察實際上對環保治理提出了更高要求，因此可以釋放出更大的治理需求，對環保行業的規范發展肯定是有好處的。但是，精準、專業的監管以及監管力度的把握尤為重要。環保監管的目的不是為了處罰或者罰款，而是為了環保行業往更好的方向發展，通過監管保護規范操作、治理成效顯著的企業，同時把環保治理能力欠缺、治理效果不佳的企業逐出，優化環保行業競爭環境，通過市場化手段真正改善環境服務。
如何應對進水超標事件
污水廠進水超標導致出水超標，到底該追究誰的責任？對于進水超標與出水超標問題，相關行業主管部門的負責人認為，城市污水處理廠只要接納了這個污水了，就要按照法律的規定達標排放，這是法律責任。該表態隨后在行業內引發了激烈討論。
王光輝談到，關于出水超標的問題，原因有很多方面，如果是進水超標造成了出水超標，污水廠當然得有舉證，自證清白，遇到問題后把有利的證據和監管的資料及時地給政府行文。
首創股份針對水質超標的問題，更多地從自身能力建設上采取了措施，把內生能力共同建造起來。首創股份2017年曾出現過水質超標，2015年開始對所有水廠監管，2016年開始要求全部水廠在進水端和重要的處理單元安裝在線儀表，要求把水廠的操作臺賬和日志保存記錄好，對所有的水廠化驗員進行認證、培訓，建立企業的內部標準。
王洪臣介紹，企業應主動歡迎監督方前來監督。在美國，企業在主動公開生產過程信息方面的做法值得我們借鑒，比如，在污泥堆肥、二噁英的監管上，美國會突擊查堆肥過程的溫度夠不夠，通過監督生產過程的溫度來判斷企業是否合規運維。
王洪臣還強調，一個水務運營企業對上游來水的感知、把握以及分析的能力是非常重要的一種能力，但恰恰很多企業都缺乏這種能力和意識。試想，一個生產制造企業怎么會不把自己的原材料徹底把關好，而污水處理廠卻成了來什么生產什么。大多水務行業沒有建立進水水質的特征化分析，來感知上游的來水。
劉偉巖介紹，北控水務主動承擔責任采取措施防止污水廠進水超標，通過企業自己付出更多的努力，來減少進水超標對自身的影響。
北控水務把進水水質達標率作為考核每個項目公司的指標，努力想辦法與政府溝通，獲得上游排污企業的信息，來判斷對污水廠影響的程度。對于上游排污企業，污水廠工作人員很難進到企業內部查看污染物排放情況，北控水務著手與政府協商建立環境監督員的機制，在江浙、山東等區域應用后，實際效果非常有效。北控水務在山東省的運營項目有六七十個，2018年的進水水質達標率從原來的60%多上升到80%以上，效果非常明顯。北控水務有數百家項目在運營，2017年構建了星級水廠管理體系，通過4大類、三級指標，270多項考核點，對所屬污水廠進行考核，通過系統方法來提升所有水廠的卓越運行能力。
此外，劉偉巖提到，北控水務也積極與部分政府互動，并借助行業及法律界專家的支持，一起做進水異常應急預案，即規范所屬水廠的運營，也增加對水廠自身的保護。同時，劉偉巖也提到，希望環保相關部門能夠明確給出對于污水廠而言清晰、可操作性的做法，如果進水出現了嚴重超標的情況，企業到底該怎么做，是否可以停產減產等。
陳國強提到，如果水務企業在自身應履行的義務都已履行到位的基礎上，進水超標導致出水超標，污水廠可以減少或者免于處罰。這在一些地方的文件中已經明確規定，污水處理廠出水超標問題要根據進水情況區別對待。雖然環保法律法規中對進水超標導致出水超標的免責沒有明確規定，但是我們還可以適用行政復議法和行政訴訟法中規定的“明顯不當原則”來實現執法公平。
“但是如何證明企業自身已經做到位，這就涉及到企業自身的管理問題。”污水廠要做好對上游來水水質的監測，后續的方案才會好應對。很多企業的應急措施做得不到位，按照城鎮供水排水條例，城鎮污水處理廠上游的水量和水質發生重大的變動或者有什么情況可能導致出水超標的時候，水務企業有匯報的義務，要采取應急措施，但很多污水處理廠的應急方案僅為紙上方案，根本沒有辦法實施。因此，企業還要做很多改善內部管理的工作，與政府之間進行更多的溝通，加強往上游管理上的延伸。
陳國強還提到，目前在機制上確實是不健全，在進水超標可能導致出水超標之后，企業報備給政府之后，政府部門該怎么處理，在這方面目前是沒有規定的，這導致企業非常被動。從這個角度來說，可以發動行業協會的力量，協會先內部研討一些東西，然后與政府磋商。
李煒談到，盡職盡責對于環保企業是基本的職業道德，企業是否能夠證明自己已經勤勉盡職，這對確定政府與環保企業的責任分擔很關鍵。他還提到一點，污水處理企業只要受到行政處罰，其享受到的稅收減免會有很大影響。具體來說，財政部、國家稅務總局印發的《資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄》的通知（財稅78號文）規定：“已享受本通知規定的增值稅即征即退政策的納稅人，因違反稅收、環境保護的法律法規受到處罰（警告或單次1萬元以下罰款除外）的，自處罰決定下達的次月起36個月內，不得享受本通知規定的增值稅即征即退政策。”行政處罰可能只是幾萬或者幾十萬，但這種處罰對企業的整體影響卻可能是千萬級的。這點需要特別注意，是對環保企業持續穩定運營的一大考驗。
保底量是不是固定回報？
近日，“保底量”問題在業內引發激烈爭論，有觀點認為保底量屬于固定回報，甚至有些省份的審計部門已就保底量涉嫌固定回報為由要求地方進行整改。
陳國強對于保底量算不算固定收益的問題，觀點是否定的。他提到，現在的價格組成機制是按照單一價格來的，其實價格可以分固定價格和可變價格。固定價格部分就相當于為政府提供可用性服務，實質也是在為政府提供服務的。具體如何確定建設規模和保底量如何確定，企業需要站在政府的角度上去考慮，部分政府盲目做大工程，即使有保底量，最后企業也會承擔政府實際不能支付的風險。
劉偉巖認為保底水量的風險應該由能夠控制事情走向的一方承擔。如果企業能夠控制來水水量的多少，那由企業承擔沒有問題。如果企業沒有能夠控制規劃和建設上游管網的權利，那么，由企業承擔是不合理的。
王洪臣認為，設不設保底水量，應該在甲乙雙方合同中進行談判，站在雙方博弈的層面去談。
王光輝認為應該發揮行業協會或者平臺的作用多對政策進行解讀，多組織一些專家把大家共同的聲音向上傳遞。隨著法律法規的逐漸完善，后續的措施會逐步到位。
李煒指出，保底水量肯定不是固定回報，因為這只是基本供應量的保障，是最低需求風險分配的一種安排，且還有以最終是否能提供合格服務（達標污水）的完全績效考核機制，設置保底水量并不意味著旱澇保收、“穩賺不賠”。當然，在社會資本能控制廠的處理規模，廠網建設進度的情況下，也可以不設保底水量。保底量的問題，估計還會有爭論。多進行溝通，把這件事講清楚對行業發展是有利的一面。（詳情請點擊：正確認識保底量實質，合理分擔項目風險）
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