作者：金杜律師事務所 徐萍 姚麗娟 馮彩紅
2015年3月13日，經國務院批準，國家發改委與商務部正式發布新版《外商投資產業指導目錄》（“《投資目錄》”），自2015年4月10日起施行。《投資目錄》作為中國政府外商直接投資管制的核心文件，明確規定了鼓勵類、限制類的外商投資項目以及禁止外商投資的領域，并就特別行業規定了外商投資的股比限制及其與中國企業的合作模式。自1995年頒布之后，《投資目錄》每隔幾年修訂一次，此為《投資目錄》的第六次修訂，也是歷次修訂中修改規模較大的一次，某種程度上反映了剛剛發布的2015年中國兩會《政府工作報告》中要求進一步簡政放權、建立市場準入負面清單、深化投資審批制度改革的要求。
《投資目錄》的此次修訂，也回應了市場關于進一步放開外商投資領域限制的期待。2013年，中國在上海設立自由貿易區，并率先參考國際通行的負面清單做法，制定《外商投資準入特別管理措施》（即負面清單）以取代《投資目錄》，之后又在2014年再次修改負面清單，將限制類和禁止類的產業從190條減少至139條。但是由于上海自貿區的負面清單僅適用于自貿區領域，市場一直期待上述示范效應能夠在全國范圍內推廣，外商投資準入領域能有更進一步的深度改革。雖然《投資目錄》尚未采用負面清單的形式，但其對外商投資準入領域的放寬力度也堪比上海自由貿易區的負面清單。
具體而言，本次修訂鼓勵外商投資先進制造業、現代服務業、科技研發等領域，對于不涉及國家經濟安全或公共利益的行業傾向于從依賴政府調控轉為交給市場調節。整體而言，鼓勵類項目刪減調整幅度不大，限制類條目大幅縮減（從79條減少到38條），且諸多領域放開了外資股比限制（“合作”、“合資”條目數從43條減少到15條，“中方控股”條目數從44條減少到35條）。需要特別說明的是，新版《投資目錄》中增加的若干限制類產業（如汽車、金融行業）并非屬于新增項目，而是將散見于其他外資行業政策中的限制性規定統一納入了《投資目錄》。
另外，值得注意的是，新版《投資目錄》刪除了現行版本中“國務院專項規定或產業政策另有規定的，從其規定”這一表述。此修改對外商投資監管具有重大意義，一方面，這表明新版《投資目錄》統一了之前各個行業主管部門規定的外資限制，另一方面，也意味著除以“法律法規”的形式對外資準入進行限制和禁止外，今后行業主管部門不能再另行對外資規定限制條件。
從行業來看，本次修訂所反映的主要外商投資準入政策變化如下：
制造業
新版《投資目錄》中，制造業開放的力度較為顯著。現行《投資目錄》中限制類的制造業條目被大幅刪減，包括飲料制造業、化學原料及化學品制造業、化學纖維制造業、通用設備制造業、專用設備制造業（武器彈藥制造除外，屬于禁止類）、交通運輸設備制造業、通訊設備、計算機及其他電子設備制造業在內的條目幾乎被完全刪除。前述行業由此將被調整為允許類，外國投資者將可以在這些領域進行投資，其投資方式及持股比例亦不受限制。同時，基于宏觀經濟的考慮，有些產業也明確為限制類，例如農業領域的原糖加工、船舶的修理、設計與制造。
醫藥醫療行業
醫藥行業外資政策也有較大變化。2011年《投資目錄》中限制類列明的產能過剩的藥品生產（如多種維生素、鈣劑）、麻醉藥品及一類精神藥品原料藥生產等被刪除，歸為允許類，這也是政府希望通過市場自主調控產業發展的體現。
但另一方面，我們注意到政府對醫療機構的監管趨嚴。雖然在現行2011年《投資目錄》中醫療機構為允許類，但在實踐中，設立外商獨資的醫療機構依然困難重重。盡管目前政策層面有所突破，比如在上海自貿區和包括北京、天津在內的七個試點省市[1]允許設立外商獨資醫療機構，且行業內希望全面放開醫療機構外資限制的熱議不斷，本次《投資目錄》中將醫療機構再次被列入限制類，并且將其投資形式限于合資合作，意味著對外商投資醫療機構的限制短期內不會放開。
汽車行業
新版《投資目錄》首次將汽車整車、專用汽車和摩托車制造明確列為限制類，并規定中方股比不低于50%，同一家外商可在國內建立兩家（含兩家）以下生產同類（即乘用車類、商用車類和摩托車類）整車產品的合資企業，但如與中方合資伙伴聯合兼并國內其他汽車生產企業可不受兩家的限制。上述限制幾乎與2004年頒布的《汽車產業發展政策》中的相關表述完全一致，唯一區別是未將農用運輸車的制造納入限制類。
值得注意的是，汽車整車制造在2007年的《投資目錄》中列為鼓勵類外商投資項目，而2011年版的《投資目錄》中已從鼓勵類中移出成為允許類項目，根據《汽車產業發展政策》進行管理。而此次《投資目錄》將其明確歸為限制類，反映了監管部門逐步收緊外商投資整車制造產業的趨勢以及對自主品牌汽車產業發展的支持。因此，近年來備受矚目的關于放開整車合資股比限制的問題可能將暫時擱置。但是，在某些與汽車緊密相關的領域，外資股比也有放寬走向，例如400噸以上的輪式、履帶式起重機械制造，已不再要求必須成立中外合資或合作企業。
之前早些時候發布的征求意見稿曾刪除了鼓勵類中汽車電子裝置制造與研發領域若干產品或技術項目關于投資方式的限制，例如汽車電子總線網絡技術、電動助力轉向系統電子控制器、嵌入式電子集成系統等，即外資可以在上述領域成立外商獨資或合資企業，不再有中資參股或參與合作的要求。但新版《投資目錄》中只刪除了嵌入式電子集成系統的制造與研發領域的投資方式限制，某種程度上反映了監管部門關于進一步放開汽車行業外資限制的顧慮。
通信、互聯網
總體而言，國家對通信、互聯網等領域新興業務的發展持鼓勵態度。新版《投資目錄》中取消了對增值電信領域電子商務的股權比例限制。而早在今年1月份，上海自貿區便放開了外商投資電子商務領域股權比例限制。由此，外國投資者可在中國境內設立獨資的電子商務公司，且區域范圍將不限于上海自貿區。
同時，新興的物聯網業務，即物聯網技術開發與應用，也被納入鼓勵類。該等修改符合中國政府希望在移動互聯網時代在物聯網相關技術領域獲得領先地位的政策導向。
而另一方面，與之前的出版業外資政策一致，網絡出版服務在新版《投資目錄》中被明確列為禁止類。該等調整并不令人意外，因為文化部、新聞出版署2005年頒布的《關于文化領域引進外資的若干意見》中亦明確禁止外商投資互聯網出版業務。
基礎設施、房地產
對比2011年《投資目錄》，新版《投資目錄》取消了地鐵、房地產領域對外商投資的限制。具體而言，鼓勵類中的城市地鐵、輕軌等軌道交通的建設和經營不再有中方控股的限制，外資可在中國獨資建設并運營地鐵、輕軌線路。另外，房地產業也從限制類調整為允許類，不再限制外國投資者在中國進行土地成片開發以及建設和運營高檔賓館、寫字樓、國際會展中心。
教育
與其他行業的放開趨勢相反，整體教育行業對外資的限制更加嚴格。高等教育機構、學前教育機構均被新增為限制類，且投資模式限于合作并由中方主導；而原來屬于限制類的普通高中教育機構的投資模式同樣要求由中方主導。義務教育機構被列為禁止類，未來外國投資依然難以涉足中國基礎教育。而另一方面，非學制類職業培訓新增為鼓勵類，反映了國家在政策層面鼓勵外資投資職業培訓領域的傾向。
能源
能源領域也有顯著變化。電網的建設、經營由限制類調整為鼓勵類，雖然依然存在中方控股的要求，但監管類別的調整反映了政府鼓勵外資參與中國電網運營的態度。另外，《投資目錄》鼓勵類中還新增了潔凈煤發電項目、若干類的大型電站的建設、運營、污水處理廠建設、經營，也呈現了政府通過政策引導外資投資清潔能源、大型電站的趨勢。
服務業
鼓勵類中的會計和審計在現行2011年《投資目錄》中有“限于合作、合伙”的投資形式要求，但在新版《投資目錄》中，上述要求被刪除，僅要求首席合伙人需具有中國國籍。這意味著外國投資者將可在中國設立獨資的會計師事務所，提供會計和審計服務。對娛樂業的限制也進一步放開。鼓勵類中的演出場所經營不再有中方控股的限制，而娛樂場所經營也從限制類中刪除，成為允許類的項目。
但部分服務行業的外資政策卻呈現了相反的趨勢，比如法律咨詢和文物拍賣。在2011年《投資目錄》中，法律咨詢屬于限制類；而在新版《投資目錄》中，中國法律事務咨詢明確被列為禁止類，將中國入世承諾和關于外國律師事務所駐華代表機構監管法規中的規定明確化，但與此同時也明確其可以提供有關中國法律環境影響的信息。此外，經營文物拍賣的拍賣企業、文物商店也被明確列為禁止類。
本次《投資目錄》修訂顯示了中國政府在改善外資準入領域管理體制方面的決心和努力，中國的外資領域監管也逐漸趨向“國民待遇”。可以預見的是，在政府簡政放權的大背景下，外資準入在審批等各方面也將會有所突破。另外，值得注意的是，商務部于近期發布了《外國投資法》征求意見稿，其中明確規定將制定外國投資特別管理措施目錄（即負面清單）。如《外國投資法》正式頒布，《投資目錄》將可能最終退出歷史舞臺，被負面清單所取代。
注釋：
1. 根據《國家衛生計生委、商務部關于開展設立外資獨資醫院試點工作的通知》（2014），境外投資者可通過新設或并購的方式在北京市、天津市、上海市、江蘇省、福建省、廣東省、海南省設立外資獨資醫院。
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