各省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院，新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院生產(chǎn)建設(shè)兵團分院：
現(xiàn)將《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》印發(fā)給你們，請參照執(zhí)行。執(zhí)行中有什么問題，請及時報告我院。
2004年5月18日
關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要
行政審判涉及的法律規(guī)范層級和門類較多，立法法施行以后有關(guān)法律適用規(guī)則亦發(fā)生了很大變化，在法律適用中經(jīng)常遇到如何識別法律依據(jù)、解決法律規(guī)范沖突等各種疑難問題。這些問題能否妥當?shù)丶右越鉀Q，直接影響行政審判的公正和效率。而且，隨著我國法治水平的提高和適應(yīng)加人世貿(mào)組織的需要，行政審判在解決法律規(guī)范沖突、維護法制統(tǒng)一中的作用越來越突出。為準確適用法律規(guī)范，確保行政案件的公正審理，維護國家法制的統(tǒng)一和尊嚴，促進依法行政，最高人民法院行政審判庭曾就審理行政案件適用法律規(guī)范的突出問題進行專題調(diào)研，并征求有關(guān)部門意見。 2003年10月，最高人民法院在上海召開全國法院行政審判工作座談會期間，就審理行政案件適用法律規(guī)范問題進行了專題座談。與會人員在總結(jié)審判經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)立法法、行政訴訟法及其他有關(guān)法律規(guī)定，對一些帶有普遍性的問題形成了共識。現(xiàn)將有關(guān)內(nèi)容紀要如下：
一、關(guān)于行政案件的審判依據(jù)
根據(jù)行政訴訟法和立法法有關(guān)規(guī)定，人民法院審理行政案件，依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，參照規(guī)章。在參照規(guī)章時，應(yīng)當對規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進行判斷，對于合法有效的規(guī)章應(yīng)當適用。根據(jù)立法法、行政法規(guī)制定程序條例和規(guī)章制定程序條例關(guān)于法律、行政法規(guī)和規(guī)章的解釋的規(guī)定，全國人大常委會的法律解釋，國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的部門公布的行政法規(guī)解釋，人民法院作為審理行政案件的法律依據(jù)；規(guī)章制定機關(guān)作出的與規(guī)章具有同等效力的規(guī)章解釋，人民法院審理行政案件時參照適用。
考慮建國后我國立法程序的沿革情況，現(xiàn)行有效的行政法規(guī)有以下三種類型：一是國務(wù)院制定并公布的行政法規(guī)；二是立法法施行以前，按照當時有效的行政法規(guī)制定程序，經(jīng)國務(wù)院批準、由國務(wù)院部門公布的行政法規(guī)。但在立法法施行以后，經(jīng)國務(wù)院批準、由國務(wù)院部門公布的規(guī)范性文件，不再屬于行政法規(guī)；三是在清理行政法規(guī)時由國務(wù)院確認的其他行政法規(guī)。
行政審判實踐中，經(jīng)常涉及有關(guān)部門為指導法律執(zhí)行或者實施行政措施而作出的具體應(yīng)用解釋和制定的其他規(guī)范性文件，主要是：國務(wù)院部門以及省、市、自治區(qū)和較大的市的人民政府或其主管部門對于具體應(yīng)用法律、法規(guī)或規(guī)章作出的解釋；縣級以上人民政府及其主管部門制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令或其他規(guī)范性文件。行政機關(guān)往往將這些具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件作為具體行政行為的直接依據(jù)。這些具體應(yīng)用解釋和規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，對人民法院不具有法律規(guī)范意義上的約束力。但是，人民法院經(jīng)審查認為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當?shù)模谡J定被訴具體行政行為合法性時應(yīng)承認其效力；人民法院可以在裁判理由中對具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當進行評述。
二、關(guān)于法律規(guī)范沖突的適用規(guī)則
調(diào)整同一對象的兩個或者兩個以上的法律規(guī)范因規(guī)定不同的法律后果而產(chǎn)生沖突的，一般情況下應(yīng)當按照立法法規(guī)定的上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法以及特別法優(yōu)于一般法等法律適用規(guī)則，判斷和選擇所應(yīng)適用的法律規(guī)范。沖突規(guī)范所涉及的事項比較重大、有關(guān)機關(guān)對是否存在沖突有不同意見、應(yīng)當優(yōu)先適用的法律規(guī)范的合法有效性尚有疑問或者按照法律適用規(guī)則不能確定如何適用時，依據(jù)立法法規(guī)定的程序逐級送請有權(quán)機關(guān)裁決。
(一)下位法不符合上位法的判斷和適用
下位法的規(guī)定不符合上位法的，人民法院原則上應(yīng)當適用上位法。當前許多具體行政行為是依據(jù)下位法作出的，并未援引和適用上位法。在這種情況下，為維護法制統(tǒng)一，人民法院審查具體行政行為的合法性時，應(yīng)當對下位法是否符合上位法一并進行判斷。經(jīng)判斷下位法與上位法相抵觸的，應(yīng)當依據(jù)上位法認定被訴具體行政行為的合法性。從審判實踐看，下位法不符合上位法的常見情形有：下位法縮小上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍，或者違反上位法立法目的擴大上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍；下位法限制或者剝奪上位法規(guī)定的權(quán)利，或者違反上位法立法目的擴大上位法規(guī)定的權(quán)利范圍；下位法擴大行政主體或其職權(quán)范圍；下位法延長上位法規(guī)定的履行法定職責期限；下位法以參照、準用等方式擴大或者限縮上位法規(guī)定的義務(wù)或者義務(wù)主體的范圍、性質(zhì)或者條件；下位法增設(shè)或者限縮違反上位法規(guī)定的適用條件；下位法擴大或者限縮上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍；下位法改
變上位法已規(guī)定的違法行為的性質(zhì)；下位法超出上位法規(guī)定的強制措施的適用范圍、種類和方式，以及增設(shè)或者限縮其適用條件；法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范文件設(shè)定不符合行政許可法規(guī)定的行政許可，或者增設(shè)違反上位法的行政許可條件；其他相抵觸的情形。
法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)修改后，其實施性規(guī)定未被明文廢止的，人民法院在適用時應(yīng)當區(qū)分下列情形：實施性規(guī)定與修改后的法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)相抵觸的，不予適用；因法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)的修改，相應(yīng)的實施性規(guī)定喪失依據(jù)而不能單獨施行的，不予適用；實施性規(guī)定與修改后的法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)不相抵觸的，可以適用。
(二)特別規(guī)定與一般規(guī)定的適用關(guān)系
同一法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章內(nèi)的不同條文對相同事項有一般規(guī)定和特別規(guī)定的，優(yōu)先適用特別規(guī)定。
法律之間、行政法規(guī)之間或者地方性法規(guī)之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致的，人民法院原則上應(yīng)按照下列情形適用：新的一般規(guī)定允許舊的特別規(guī)定繼續(xù)適用的，適用舊的特別規(guī)定；新的一般規(guī)定廢止舊的特別規(guī)定的，適用新的一般規(guī)定。不能確定新的一般規(guī)定是否允許舊的規(guī)定繼續(xù)適用的，人民法院應(yīng)當中止行政案件的審理，屬于法律的，逐級上報最高人民法院送請全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決；屬于行政法規(guī)的，逐級上報最高人民法院送請國務(wù)院裁決；屬于地方性法規(guī)的，由高級人民法院送請制定機關(guān)裁決。
(三)地方性法規(guī)與部門規(guī)章沖突的選擇適用
地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形適用：(1)法律或者行政法規(guī)授權(quán)部門規(guī)章作出實施性規(guī)定的，其規(guī)定優(yōu)先適用；(2)尚未制定法律、行政法規(guī)的，部門規(guī)章對于國務(wù)院決定、命令授權(quán)的事項，或者對于中央宏觀調(diào)控的事項、需要全國統(tǒng)一的市場活動規(guī)則及對外貿(mào)易和外商投資等需要全國統(tǒng)一規(guī)定的事項作出的規(guī)定，應(yīng)當優(yōu)先適用；(3)地方性法規(guī)根據(jù)法律或者行政法規(guī)的授權(quán)，根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作出的具體規(guī)定，應(yīng)當優(yōu)先適用；(4)地方性法規(guī)對屬于地方性事務(wù)的事項作出的規(guī)定，應(yīng)當優(yōu)先適用；(5)尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況，對需要全國統(tǒng)一規(guī)定以外的事項作出的規(guī)定，應(yīng)當優(yōu)先適用； (6)能夠直接適用的其他情形。不能確定如何適用的，應(yīng)當中止行政案件的審理，逐級上報最高人民法院按照立法法第八十六條第一款第(二)項的規(guī)定送請有權(quán)機關(guān)處理。
(四)規(guī)章沖突的選擇適用
部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對相同事項的規(guī)定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形適用：(1)法律或者行政法規(guī)授權(quán)部門規(guī)章作出實施性規(guī)定的，其規(guī)定優(yōu)先適用；(2)尚未制定法律、行政法規(guī)的，部門規(guī)章對于國務(wù)院決定、命令授權(quán)的事項，或者對屬于中央宏觀調(diào)控的事項、需要全國統(tǒng)一的市場活動規(guī)則及對外貿(mào)易和外商投資等事項作出的規(guī)定，應(yīng)當優(yōu)先適用； (3)地方政府規(guī)章根據(jù)法律或者行政法規(guī)的授權(quán)，根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作出的具體規(guī)定，應(yīng)當優(yōu)先適用；(4)地方政府
規(guī)章對屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項作出的規(guī)定，應(yīng)當優(yōu)先適用；(5)能夠直接適用的其他情形。不能確定如何適用的，應(yīng)當中止行政案件的審理，逐級上報最高人民法院送請國務(wù)院裁決。
國務(wù)院部門之間制定的規(guī)章對同一事項的規(guī)定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形選擇適用：(1)適用與上位法不相抵觸的部門規(guī)章規(guī)定；(2)與上位法均不抵觸的，優(yōu)先適用根據(jù)專屬職權(quán)制定的規(guī)章規(guī)定；(3)兩個以上的國務(wù)院部門就涉及其職權(quán)范圍的事項聯(lián)合制定的規(guī)章規(guī)定，優(yōu)先于其中一個部門單獨作出的規(guī)定；(4)能夠選擇適用的其他情形。不能確定如何適用的，應(yīng)當中止行政案件的審理，逐級上報最高人民法院送請國務(wù)院裁決。
國務(wù)院部門或者省、市、自治區(qū)人民政府制定的其他規(guī)范性文件對相同事項的規(guī)定不一致的，參照上列精神處理。
三、關(guān)于新舊法律規(guī)范的適用規(guī)則
根據(jù)行政審判中的普遍認識和做法，行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定，但下列情形除外：(一)法律、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定的；(二)適用新法對保護行政相對人的合法權(quán)益更為有利的；(三)按照具體行政行為的性質(zhì)應(yīng)當適用新法的實體規(guī)定的。
四、關(guān)子法律規(guī)范具體應(yīng)用解釋問題
在裁判案件中解釋法律規(guī)范，是人民法院適用法律的重要組成部分。人民法院對于所適用的法律規(guī)范，一般按照其通常語義進行解釋；有專業(yè)上的特殊涵義的，該涵義優(yōu)先；語義不清楚或者有歧義的，可以根據(jù)上下文和立法宗旨、目的和原則等確定其涵義。
法律規(guī)范在列舉其適用的典型事項后，又以“等”、“其他”等詞語進行表述的，屬于不完全列舉的例示性規(guī)定。以“等”、“其他”等概括性用語表示的事項，均為明文列舉的事項以外的事項，且其所概括的情形應(yīng)為與列舉事項類似的事項。
人民法院在解釋和適用法律時，應(yīng)當妥善處理法律效果與社會效果的關(guān)系，既要嚴格適用法律規(guī)定和維護法律規(guī)定的嚴肅性，確保法律適用的確定性、統(tǒng)一性和連續(xù)性，又要注意與時俱進，注意辦案的社會效果，避免刻板僵化地理解和適用法律條文，在法律適用中維護國家利益和社會公共利益。
